財政部最近對統籌分配稅款公式的訂定，以「財政需求」、「財政努力」與「對本稅款的貢獻」三者為設算的基礎，比起去年是一種進步。不過，我們輾轉得到分配公式的大要以後，發現在「財政努力」項下、佔總權數百分之二十五的部份，卻以「土地公告現值佔市價之比例」設算，難以理解。我們認為應以「土地公告地價佔市價之比例」替代，較能合乎鼓勵地方政府「財政努力」的意義，同時也比較不會對現行稅制，造成更大的扭曲。我們建議的理由如下：

第一、財政部所訂的公式的目的，是要鼓勵各地方政府提高土地公告現值，希望能因此增加土地增值稅的稅收。不過，提高土地公告現值有一種效果，那就是地方徵收公共設施保留地的土地單價支出，會因而增加。這在目前公共空間侷促，而又財政窘困的情況下，對於負責任的地方政府，會造成很大的財政壓力。因此，在誘因方面會打很大的折扣。另一方面，很多不肖地方的官員與議員，在公共設施保留地徵收以前，聯手設計調高附近土地的公告現值，以幫助「選民」得到較多補償、間接圖利自己。因此，以「土地公告現值佔市價比例」為設算基礎實施後，使用這些手法將更振振有詞。頗有少數人得利，全國埋單之嫌。

第二、由於過去政策錯誤，使得台灣的地價，有市價、公告現值、公告地價三種價格。這三者容易相互混淆，影響有效的分析與政策討論。三者之中，以市價最高﹔公告現值次之，全國平均約佔市價六、七成左右﹔公告地價最低，全國平均佔市價只約二成左右。公告現值由於每個時點由政府「人為」設算的調漲幅度不同，有時市場土地跌價還需繳土地增值稅，非常不公平。而且，又因為有交易時才需繳納，與交易稅類似，妨害土地交易的順暢與活絡。因此，正確的方向應該是，鼓勵地方政府調高公告地價，使它逐漸與公告現值接近才對。

第三、事實上，作為一種地方稅，地價稅因為是就土地所有權每年課稅，所以稅收較為穩定，而且也比較容易因應政策的需要而調整。反觀土地增值稅收，因為有買賣才課稅，所以常因景氣起落而有大幅的變動。而且，實質稅率增加時，有時會因為稅負太重，交易減少反而使總稅收減少，造成地方收入的不穩定。就財政學觀點，應該培養鼓勵的是地價稅，而不是土地增值稅。財政部反其道而行，令人費解。

第四、民間在向金融機構申請融資、以土地做為抵押品時，每筆土地所隱含的潛在土地增值稅，必須從抵押品的價值中扣除。因此，公告現值提高、潛在土地增值稅負增加的結果，將使得抵押品估算價值降低，銀行放款額度因而受限，變成景氣低迷時放鬆銀根的新障礙。這也與近兩年財政部恢復景氣、解除金融風暴陰影的意願不符。

第五、由於土地增值稅妨害土地交易的順暢與活絡，阿扁及經發會決定要暫時調降土地增值稅。本公式卻背道而馳，要經由鼓勵提高公告現值以增加實質土地增值稅負，讓人有同一政府內各吹各的調、方向錯亂的感覺。

財政部採用「土地公告現值佔市價之比例」設算，而不用「土地公告地價佔市價之比例」設算，我們所能想到的好處只有一個：那就是，在現行法令下，公告現值可以年年調整，而公告地價每三年才能調整一次(三年一調是自綁手腳、違反學理的規定，應該改變)。因此，公告現值能較快的反應地方的財政努力。遺憾的是，方向錯誤時，反應越快只是使情況越糟糕而已！

我們也知道，假如以「土地公告地價佔市價之比例」設算，套進財政部提出的公式裡，則各縣市政府所得的比例，可能會微幅降低。不過這並不是必然的結果。因為依照財政部的「土地公告現值佔市價之比例」所佔百分之二十五的權數裡，要是院轄市與其他各縣市政府兩者的「土地公告現值佔市價之比例」相同，則財政部會將這個權數的百分之五十分給院轄市，百分之五十分給其他各縣市。財政部這種院轄市一半，其他縣市一半的分法是任意的、沒有學理基礎的。假如我們把這種五十比五十的分法，改成院轄市四十、其他縣市六十的分法，那麼以「土地公告地價佔市價之比例」替代「土地公告現值佔市價之比例」，是不會使非院轄市的各縣市政府吃虧的。

我們聽說行政院對中央與地方財政關係的改革正在進行規劃，現行的統籌分配稅法及其計算公式，或將在一兩年內重新改寫。我們也知道統籌分配稅款的計算公式的各種可能版本，都各有其道理及其政治現實的考量。不過，我們相信政府政策方向的一致有其必要，政策誘因的是否有效容許客觀的評估，對經濟其他部門的影響也有討論的空間。我們希望以上的建議，對於政策方向、政策誘因與政策影響三者的討論，有正面的貢獻。(作者分別任職於淡江大學、中央研究院)

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