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施正鋒政治學博士網站研究著作研討會論文

 淡江大學公共行政學系暨公共政策研究所教授

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原住民族土地權的國際觀*

 施正鋒

淡江大學公共行政學系暨公共政策研究所教授

  

壹、前言

原住民族的「土地權」(land right[1]是「原住民族權利」(indigenous rights)當中的一種,是一種獨特的(sui generis)財產權(Schiveley, 2000: 8; Tully, 2000: 47)。我們根據聯合國『原住民權利宣言草案』(United Nations Draft Declaration on the Rights of Indigenous Peoples, 1995),大致可以把原住民的權利概分為生存權、以及平等權兩大類:生存權關切的是如何保障原住民族的起碼生存,而平等權則要正面地推動原住民族的基本人權。平等權又可以分為公民權、以及集體權:前者關心的是如何確保原住民個人作為公民的權利不被剝奪(Lerner, 1991: 25),後者則以原住民集體為關照的單位,包括認同權自決權文化權財產權/土地權、以及補償權(圖1);土地權包括土地、領域、以及相關資源的擁有。

 

 
 

對於非原住民來說,土地或許只是生產要素之一而已[2],不過,對於原住民族來說,文化認同的心靈、以及物質基礎,必須要透過其與土地的關係/歸屬感來加以維繫,也就是說,原住民族如果被剝奪對於土地的擁抱,就意味著文化的沉淪、認同的喪失,其存在就如同行屍走肉;因此,缺乏土地權的原住民族等於是文化認同權被侵犯,那麼,生存權是沒有意義的(Daes, 1997: 2-4d’Errico, 1997: 10; Hoey, 1991: Keal, 122-23; Nesti, 1999: 19-21)。除了對於原住民族集體認同建構的文化價值以外[3],土地還悠關原住民族自決權/自治權的實踐(Anaya, 1996: 105; McNeil, 2001: 5-11; Tully, 2000: 164)(圖2)。除非原住民族被迫遷離祖靈之地、全部前往都會區發展,那麼,只要原住民族採取屬地/地域式的自治,就離不開對於土地的固著;在這種情況下,除非政府暫時撥劃國有土地來供原住民族運用,自治區的設置終究還是要回歸到土地權/主權的處理。

 

 

聯合國經社理事會(UN Economic and Social Council)人權委員會(Commission on Human Rights)防止歧視暨保護少數族群小組委員會(Sub-Commission on Prevention of Discrimination and Protection of Minorities)所指派的特別報告人Erica-Irene Daes (1997: 3-4) 做了最完整的歸納:(一)原住民族與其土地、領域、以及資源有著深厚的關係,(二)這種關係具有社會、文化、心靈、經濟、以及政治面向,(三)這些關係具有重要的集體意義,以及(四)這些關係的世代傳遞攸關著原住民族的認同、生存、以及文化命脈。而加拿大Mohawk學者Taiaiake Alfred1999: 2)也進一步指出,根據原住民族的傳統哲學,土地、文化、以及政府[4]其實是密不可分(圖3);這樣的說法,就是點出土地對於原住民族的文化復甦、以及政治重建的重要性,進而推出原住民取回土地權的必要性(Keal, 2003: 122-25; Bern & Doods, 2000)。

 

 
 

        不過,非原住民對於原住民族權利訴求的戒慎小心,其中最有保留的就是土地權,也就是擔心在原住民族要求將所有的土地歸還的情況下,將會導致沒有休止的經濟、以及政治紛爭、甚至於衝突(Daes, 1997: 2)。問題是,原住民族從來沒有要求取回所有土地、也沒有要把任何墾殖者(settler)趕走的意思[5]。即使土地權議題治絲而棼,我們不能因此卻步,因為,原住民社會的持續崩解,癥結就在國家不願意承認原住民族的權利,特別是土地權的處理(Daes, 1997: 4)。

         就墾殖國家(settler state)而言,從發現、接觸、到征服,非原住民族攫取土地的三部曲,不外乎偷、騙、搶,也就是先是以戰爭來征服所謂的「無主之地」(terra nullius、或vacant lands),再來是以條約、或是購買的方式來確定立足之地,最後,再使用立法、兼武力的途徑來脅迫原住民族集體遷徙。面對非原住民國家的支配[6],節節敗退的原住民族根本無力抵抗殖民主義對於土地的蠶食鯨吞,因此,任何對於現狀所表現出來的捍衛企圖心,不只是失憶於過去的不義、以及無視於現在的不公,更是拒絕建構和諧的未來。

        在國際法這個範疇裡頭,最早有心面對原住民族土地權的是所謂「自然法」(natural law)學者[7],他們根據「所有人類都是平等」的原則,主張美洲的印地安人擁有土地的所有權、並且有正當的理由(just cause)對抗入侵的西班牙人,因此,除非印地安人在正義之戰(just war)中落敗,他們的土地不能被片面剝奪;儘管如此,上述原則並不能阻止西方殖民主義的擴張,因此,國際法的發展勢必加以調整,以正當化西班牙支配印地安人的事實、並賦予西班牙征服者對於土地的所有權,也就是國際法中的「實證法」(positivist law),從此,征服/殖民代表著主權/土地權的取得、以及領土的併吞(annexation)(Anaya, 1996; 9-23; Daes, 1997: 4-5; Keal, 2003: 37-3887-112; Tully, 1995: 71-74; Tully, 2000: 39-40)。一直要到澳洲高等法院在1992年作出『瑪莫案』判例[8]Mabo v. Queensland),才推翻西方國家長期以來所憑藉的「征服即擁有無主之地」國際法原則。

『世界人權宣言』(Universal Declaration of Human Rights, 194817條提到「每個人有個別、或是與他人共同擁有財產的權利。個人的財產不可恣意剝奪。『消除各種形式種族歧視國際公約』(International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination, 19655條提到「國家應該禁止、消除種族歧視,•••特別是對於下列權利的享有;•••個別、或是與他人共同擁有財產的權利。『國際勞工組織原住暨部落民族條約』(ILO Convention 169: Convention Concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries, 1989)特別在第五部分(第13條至第19條)說明原住民的土地權,是目唯一具前有約束力的相關國際規約[9]。聯合國『原住民族權利宣言草案』的第25條至第30條(見附錄),初步對於原住民的土地權做了詳細的規範。

大體而言,國家處理原住民族土地權的機制有下列幾種(Daes, 1997: 13-15; Scholtz, 2001; Tully, 2000: 43):簽訂條約/談判協商(紐西蘭、加拿大)、憲法保障[10](巴西、阿根廷、哥倫比亞)、國會立法(格陵蘭、澳洲)、司法判決(美國、澳洲、紐西蘭、加拿大)、以及國際人權規範。在這篇論文裡頭,我們要探討美國、澳洲、紐西蘭、以及加拿大等國對於原住民族土地權的具體做法,特別是在司法層面的機制。我們將先從三個層面著手,來看這幾個國家的原住民族所享有的土地權,包括(一)政府是否承認原住民的土地所有權?(二). 原住民是否擁有土地相關的天然資源所有權、或是漁獵的權利?(三)政府是否歸還原住民的傳統土地?再來的重點,是考察各國對於原住民族土地權來源的歷史發展。

 

貳、美國的經驗

美國政府在19世紀末透過『土地總分配法』(General Allotment Act, 1887 (Dawes Act)),以為了要改善印地安人的生活為由,強行將部落所有的土地分割給個人,多出來的則賣給白人;結果,除了造成印地安人社會結構解體,在1887-1934年之間總共有275萬畝(60%多)的印地安人剩餘土地流失(Fleras & Elliott, 1992: 143-44)。在1971年通過的『阿拉斯加原住民土地權處理法』(Alaska Native Claims Settlement Act),本質上與過去的條約沒有不同,也就是由原住民與入侵者簽約,不過,阿拉斯加原住民終究取得範圍相當大的土地權(Fleras & Elliott, 1992: 157)。

目前,在印地安人現有的領域裡頭,既有的主權賦予部落相當的權力來管理保留區的資源,包括水權、漁獵權、礦權、以及木材資源(Meyers & Landau, 1998)。

1970年代起,在原住民運動的風潮下,還我土地運動開始有所進展。在1971年,新墨西哥州的Taos Pueblo民族成功取回被是為祖靈地的Blue Lake、以及週遭的林地(Fleras & Elliott, 1992: 156-57

自來,美國國會持續採取立法的方式取消印地安人的土地權,大體拒絕承認印地安人因為實質佔領而來的土地權;在相關的判例中,最大的爭執點在於印地安人的土地權是否就是等於財產權(Kerr, 1991: 16)。一般而言,除非自願拋棄,印地安人的土地佔有權被視為等同於白人的「無條件不動產繼承權」(fee simple);這樣的看法,一直到1955年的一件涉及阿拉斯加印地安人的『提提藤案』中(Tee-Hit-Ton Indians v. United States)才被推翻,也就是說,美國殖民地被判定是經過征服而取得,此外,印地安人的土地佔有權並非被主權所有者所授與的財產權、而也是可以被終止(Kerr, 1991: 17)。

對於印地安人土地權的確認,必須回顧當年聯邦首席大法官馬歇爾(John Marshall)的三位一體判例(trilogy)。馬歇爾在『詹生案』(Johnson v. McIntosh, 1823)中表示,儘管印地安人作為獨立民族的權利,難免在與英國王室接觸的過程中有所損傷,此外,他們自主使用土地的權力也被限制,不過,作為合法的土地佔有者,他們還是可以正當、而合法地擁有土地;馬歇爾在『查洛基民族案』(Cherokee Nation v. Georgia, 1831)一案除重申,除非自願讓渡給美國政府,印地安人毫無疑問擁有他們所佔有土地的所有權;不過,他認為嚴格說來,印地安人比較像是「被支配的國內倚賴性民族」(dominated domestic dependent nations),也就是說,他們與美國的關係宛如被監護人與監護人之間的關係;最後,馬歇爾在『渥謝斯特案』(Worcester v. Georgia, 1832)強調,印地安人並未因為其倚賴性民族地位而喪失其主權(Meyers, n.d.: 3-4[11]。總之,馬歇爾認為根據英國的普通法,印地安人因為先佔而取得土地的所有權,而政府有信託的責任來保護原住民的土地權,這樣的看法,日後深深影響加拿大、以及紐西蘭的判例(Meyers, n.d.: 5)。

 

參、澳洲的經驗

自從澳州聯邦政府在1976年通過『北領地原住民土地權法』(Aboriginal Land Rights (Northern Territory) Act),承認原住民的土地權,各省也相繼類似的土地權法案;高等法院在,1992年作成『瑪莫案第二號』判例(Mabo No. 2),確認原住民在習慣法下的土地權,迫使政府加緊通過『原住民土地權法』(Native Title Act, 1993 (Cth)),並設立「原住民土地權法庭」來處理原住民對於取回土地權所作的訴訟(Behrendt, 2000; Magallanes, 1999: 249)。

澳洲『原住民土地權法』(Native Title Act, 1993 (Cth))只承認原住民習慣法之下的漁獲權,並不承認商業性的漁獲權,後來的『原住民土地權修正法』(Native Title Amendment Act, 1998 (Cth))更是以行政程序加以限制(Australia, Aboriginal and Torres Strait Islander Commission, n.d.);大體而言,目前澳洲對於於或權的做法願落後於美國、紐西蘭、以及加拿大(Tsamenyi & Mfodwo, 2001)。我們由2002年在西澳完成的Martu族土地權協定來看,土地權並不包含擁有礦產、以及石油的權利,而漁獵權也限於傳統所需,此外,蘆大歷河(Rudali River)國家公園也排除在協定之外(enair.org, 2002)。

南澳議會在1981年通過『皮特建特加拉土地權法』(Pitjantjara Land Rights Act),把土地所有權(native titles)歸還給皮特建特加拉原住民,不過,儘管原住民反對,政府還是允許非原住民的礦業公司繼續開採,也就是說,土地權(land rights)與native titles是兩回事(n.a., 2001)。

自從1820年代起,教會人士開始針對原住民的土地權要求政府賠償;儘管政府從善如流設置保留區、承認其使用權、並以教育/福利措施來彌補,卻對於抽象的原住民土地權概念敬謝不敏(Kerr, 1991: 5)。面對白人牧場、以及礦場的擴張,Yolngu族原住民在1963年向國會陳情不果,轉而向法院提起土地權訴訟『密樂本案』(Milirrpum v. Nabalco Pty Ltd),依然失敗;另外,Gurindji族原住民在1967年採取罷工、佔地抗爭,終於迫使北領地政府成立委員會進行原住民土地權調查,促成『北領地原住民土地權法』(1976)的立法Kerr, 1991: 2)。

到目前為止,澳洲原住民取得土地權的途徑有二,要不透過立法程序、再不就是根據法官所作的普通法(common law)詮釋;問題的癥結是,究竟在主權更易之後,原住民的土地權是否已經被消滅掉了,換句話說,墾殖國家是否在法理上應該尊重先前已經住在這塊土地的住民[12]Kerr, 1991: 3-4)。在國際法上,領土的取得不外乎開發、征服、以及割讓/併吞,而澳洲一向以開發為由取得所有權[13]Kerr, 1991: 4)。根據澳洲所採用的英國普通法,天下莫非王土,也就是宣告所有的澳洲土地是王室擁有的無主之地,因此,除非國家的授與,原住民所對於所佔有的土地並沒有所有權;不過,也有不少、歷史學者、以及法學專家提出挑戰,認為「王室(the Crown)/國家才是所有土地的最終所有者」的說法只不過是一種虛構的法律,也就是說,除非原住民自願放棄,當然還是保有土地的所有權(Kerr, 1991: 919)。

在過去,歐洲強權曾經透過各種方式來確認殖民地主權的取得,包括佔有、教皇敕書、昭告發現、簽訂條約、建立墾殖地、或是武力征服,因此,實質上的擁有並非主權取得的前提;大體而言,主權的取得是透過無主地的發現、征服、佔領、以及開發,而所謂無主地的開發,背後隱含的就是文化高低的偏見、以及是否有國際地位(Kerr, 1991: 11-12)。譬如說在1889 年,有關一塊涉及原住民土地的道路案例『庫柏案』(Cooper v. Stuart),法官就判決新南威爾斯原本為無人佔領之地,並非透過征服、或是讓渡而取得的殖民地;在1971 年的『密樂本案』判例中,法官認為澳洲既然在法理上被判定為開發之地,那麼,原住民即使擁有傳統的土地制度,並沒有普通法所認定的土地權,因此,原住民的土地權必須透過立法來創造(Kerr, 1991: 411-12)。不過,站在原住民族的立場,土地權的來源在於持續不斷的習慣法(customary law),並不因為主權易手而消失;也就是說,根據普通法的原則,習慣法是事實、而非法律因此必須不斷地加以証明(Kerr, 1991: 13-14)。問題是,澳洲原住民認為土地是神聖的、並未將土地是為個人的財產,也就是說,族人隸屬於土地、而非族人擁有土地,因此也就無法構成財產權的來源(Kerr, 1991: 14)。

在普通法的架構下,原住民取得土地所有權的方式,只剩下以土地的充分使用來証明自己的佔有,包括建築、耕種、開礦、圈地、守護、漁獲、伐樹、以及立界等等作為;也就是說,儘管英國王室在當年併吞取得澳洲主權、原住民因為領土的開發而成為臣民,原住民並未因此失去土地權[14]Kerr, 1991: 14-15)。在『密樂本案』(1971)案例中,原住民宣稱其先人在英王取得主權之前已世居良久,根據習慣法,族人擁有集體的土地所有權;法官判定原告失敗的理由,其一是原住民無法證明自己是原佔領者的後裔,此外,原住民本身的習慣法並不包括土地權,也就是說,族人與土地只有宗教關係、並無經濟關係,並不構成法律上的財產權(Kerr, 1991: 20; Scholtz, 2001: 5)。

澳洲高等法院在1992年作出『瑪莫案第二號』判例,除了推翻『密樂本案』、以及無主之地的原則,還承認原住民族的土地權存於普通法;聯邦政府同意讓步,在1993年通過『原住民土地權法』;高等法院又在1996年的『威克民族案』(Wik Peoples v. Queensland)中判決,非原住民向政府承租牧地的契約書,並未因此自動消滅原住民的土地權(Schiveley, 2000: 5-7)。

 

肆、紐西蘭的經驗

紐西蘭毛利人原本有其傳統的土地權制度,並受到『外坦及條約』(Treaty of Waitangi, 1840)的保障,不過,面對白人對於土地的需求激增,政府分別在18621865年通過『原住民土地法』(Native Lands Acts),以武力強行沒收、或是低價收購,甚至使用「原住民土地法庭」(Native Land Court)來收購,蠶食鯨吞毛利人的土地;毛利人從1970年代開始發動抗爭、進行訴訟、以及談判協商,政府才逐漸歸還一些土地,特別是『毛利土地法』(Maori Land Act)在1993年通過以後,『外坦及條約』所保障的原住民土地權才被正式承認(Durie, 1998: 115-38; Meyers, 1998)。

雖然『外坦及條約』提及毛利人對於土地、森林、以及漁獲的所有權,不過,漁獲權一直被作最狹義的解釋,也就是限於非商業的維生所需;根據1986年通過的『漁場修正法』(Fisheries Amendment Act),漁獲量採取配額管理,還是沒有考慮毛利人傳統對於漁獲的所有權;一直要到1989年通過的『毛利漁場法』(Maori Fisheries Act),才規定將10%的商業漁獲量分配給毛利人(Durie, 1998: 149-55)。在1992年通過的『外坦吉條約漁場權法』(Treaty of Waitangi (Fisheries Claim) Settlement Act),政府除了保證毛利人的漁獲自用權以外,打算以商業利益權的分配來交換毛利人放棄漁獲權,希望能在十年內全盤解決毛利人漁獲權的爭議(Ward, 1999: 45-47)。

經過多年的談判,紐西蘭政府終於答應歸還一些土地給毛利人,不過,通常是貧瘠的地方(Durie, 1998: 119)。譬如在1994年的Tainui土地協定,政府除了道歉、以及同意歸還15,790畝土地以外,還賠償一億七千萬元(Durie, 1998: 196)。

紐西蘭毛利人土地權的發展比較像加拿大,也就是說,一開始被接受,接著長期被拒絕、忽視,最後,從1970年代開始被重視。毛利人酋長在1840年與英國代表簽訂『外坦及條約』,以主權的讓渡來交換土地、森林、漁獲、以及其他財產的所有權,也因此,有人稱呼『外坦及條約』是「毛利人的大憲章」;不過,『外坦及條約』只是確認毛利人既有的(pre-existing)權利,毛利人的土地權並非來自『外坦及條約』、也非來自紐西蘭國家的授與(Meyers, n.d.: 7)。在1847年的『賽門案』(R. v. Symonds)中,紐西蘭法院根據馬歇爾的三大判例,認為除非被英國王室取消,毛利人因為土地的使用、以及擁有而享有土地權;一直要到1878年的『惟帕拉塔案』(Wi Parata v. Bishop of Wellington),法院推翻『外坦及條約』的效力,主張毛利人的土地權必須經過國會確認才有約束力(Meyers, n.d.: 7)。

經過運動者的努力,紐西蘭政府才在1975年通過『外坦吉條約法』(Treaty of Waitangi Act),設立了「外坦吉法庭」(Waitangi Tribunal),接受毛利人針對土地權、以及資源所提出的訴願,進行調查、建議、調解、甚或判決(Durie, 1998: 121-22)。另外,法院在1987年的『鐵維希案』(Te Weehi v. Regional Fisheries Officer)案中推翻『惟帕拉塔案』的精神,將毛利人的漁獵權與土地權脫鉤,不需經過國會立法來確認;在1994年的『鐵路南加怒案』(Te Runanganui o Te Ika Whenua Inc Society v. Attorney General)中,法院終於判定毛利人擁有部落的土地權(包括伐木、礦產、及其他天然資源的開採或是共管)、以及海域權(包括商業化的漁獲權)(Meyers, n.d.: 7-8)。

 

伍、加拿大的經驗

加拿大聯邦政府從1973年開始推動所謂的「全盤土地權政策」,使用Comprehensive Claims Process、以及Special Claims Process,以蠶食鯨吞的方式與印地安人簽訂土地協定,想要加緊處理尚未與政府簽訂條約的印地安人的土地權問題:前者適用於從未簽訂過條約者[15],譬如1993年簽訂的『紐那瓦特土地權協定法』(Nunavut Land Claims Agreement Act),同意讓Inuit成立Nunavut領地(自治區);後者適用於簽過條約、不過卻覺得政府對於條約履行不力者(Wherrett, 1999; Behrendt, 2000)。在1986年的土地權政策修正陳述中,聯邦政府認為自治政府是土地權談判的關鍵,讓兩者有一併解決的可能 Weick, n.d.)。不過,聯邦政府原本要求原住民以放棄土地權來交換協定的談判、以及補償,結果引起很強烈的反彈,也就是說,到底要先談判土地權、再談自治權,還是先自治權、或土地權;目前,聯邦政府的策略是先處理土地權的問題,把自治、以及資源發展列為次要目標(Fleras & Elliott, 1992: 35)。

自從『卡爾德案』(Calder v. Attorney-General of British Columbia, 1973)以後,加拿大政府透過Comprehensive Claims Process的簽約過程,開始承認原住民的土地權、資源權/地下的採礦權、以及漁獵權(Behrendt, 2000; Magallanes, 1999: 256)。不過,加拿大法院不太願意介入土地爭議,建議以政治方式解決,也就是說,由政府透過土地協定的方式來處理;究竟原住民可以取得多少權限,還是端賴個案談判的結果,譬如說在1984年的『克里內斯卡比法』(Cree-Naskapi (of Quebec) Act),原住民還是要放棄一大片土地,以交換保留區、自治權、漁獵權、以及現金補償(Fleras & Elliott, 1992: 60)。

加拿大最高法院在1990年的『麻雀案』判例(Sparrow v. the Queen)中,對於憲法中對於原住民權利作有所保留的解釋Behrendt, 2000)。加拿大最高法院在1997年作了『德爾加目庫案』判決(Delgamuukw v. British Columbia),根據歷史使用、傳統所有權、以及口述史,判定英屬哥倫比亞省GitksanWet’suwet’en印地安人擁有土地權(Behrendt, 2000)。

加拿大政府最早承認原住民族土地權的是最高法院在19世紀所做的的『聖凱薩林案』(St. Catherine’s Milling and Lumber Co. v. the Queen, 1889),判定在英王/政府的同意之下,個別原住民有土地的使用權;法官的判決是根據『皇家宣言』(Royal Proclamation, 1763),也就是說,除了原住民所讓渡、或是王室所購買的土地,土地權應該由原住民族所保有;儘管如此,官方對於原住民的土地權仍然保持保留的態度,一直要到1973年的『卡爾德案』,最高法院被迫重新思考原住民土地權的來源,也就是在墾殖者前來之前,印地安人已經佔有土地的事實(Meyers, n.d.: 5)。判決書這樣說:

當墾殖者前來之際,印地安人已經在那裡,有自己的社會組織,並且和幾百年來的先人一樣,佔有那塊土地,這就是印地安人土地權(Indian title)的意義。

緊接著在1984年的『貴寧案』(Guerin v. the Queen)中,最高法院判定政府與原住民既然有信託般的關係,就應該保護包括土地權在內的部落各種權益(Meyers, n.d.: 5)。

值得一提的是,根據加拿大憲法,也就是1982年通過的『憲政法案』(Constitution Act)當中,明文承認/確認「既有的原住民暨條約權」(The existing aboriginal and treaty rights of the Aboriginal peoples of Canada are hereby recognized and affirmed)(第35條、第1款),進而約束政府法規對於原住民權利的可能限制;譬如法官在1990年的『麻雀案』判例中,便考慮到相關的漁獲法規是否會限制到原住民的漁獲權Meyers, n.d.: 5)。

對於加拿大原住民來說,1990年代是權利保障豐收的十年,在類似美國首席大法官馬歇爾在18世紀所作的三位一體判例中[16],最高法院根據『麻雀案』的精神來思考,終究認為原住民的土地權包括商業用途,特別是天然資源的開採;不過,最具有指標作用的是1997年的『德爾加目庫案』,確認原住民因為先佔而擁有各種土地權利,包括充分的土地使用權,因此,政府在不違背對於原住民信託責任的前提下,有責任保存/保護與原住民土地相關的權利,不能恣意對於土地的運用設限(Meyers, n.d.: 6)。

 

陸、結語

我們如果將先前提到的解決原住民族機制,簡單劃分為政治(談判、憲法、立法)、以及司法兩種途徑,那麼,我們目前所考察的只侷限於司法判決層面;當然,如果說司法判決一定不會/不應受到政治影響,恐怕是違反民主運作的本質。其實,國際規約所帶動的原住民族權利規範,對於國內的政治妥協也有一定的壓力,特別是對於民主國家而言。

James Tully (2000: 45-50) 認為,由發現、佔據、到開發,西方國家依靠他們建構出來的無主之地說法,恣意剝奪原住民的土地權,目的無非在釋出土地給白人墾殖者;現在,土地的主人卻必須提出證據,証明自己才是真正的所有者,非原住民無非憑藉著透過對於國家的實質支配。如果國家被族群化(ethnicized),原住民族即使認命,卻又如何有可能會甘心認同、或是產生刻骨銘心的愛?因此,原住民族還我土地運動的正當性很簡單,就是針對歷史上的不義行為進行賠償(Shiveley, 2000: 1)。

我們從美國、澳洲、紐西蘭、以及加拿大的經驗來看,原住民族的土地權逐漸被國家承認,尤其是從普通法的傳統來看,原住民先佔而擁有土地的事實,大致是推翻過去國際法所揭櫫的無主地被征服的觀點。不過,究竟原住民土地權的內涵是甚麼,各國還是有不同的詮釋,因此,對於原住民族運動者而言,打官司雖然未必遙遠、卻依舊是一條漫長的道路。儘管有人認為法庭並不是用來解決道德問題的論壇,特別是普通法(Shiveley, 2000: 15),不過,我們以為,司法體系多元的樂觀期待下,我們依然以為,還是有必要進一步探究這些國家對於原住民土地權的判例。


 

附錄一:『國際勞工組織原住暨部落民族條約』

Article 13

1. In applying the provisions of this Part of the Convention governments shall respect the special importance for the cultures and spiritual values of the peoples concerned of their relationship with the lands or territories, or both as applicable, which they occupy or otherwise use, and in particular the collective aspects of this relationship.

2. The use of the term "lands" in Articles 15 and 16 shall include the concept of territories, which covers the total environment of the areas which the peoples concerned occupy or otherwise use.

Article 14

1. The rights of ownership and possession of the peoples concerned over the lands which they traditionally occupy shall be recognised. In addition, measures shall be taken in appropriate cases to safeguard the right of the peoples concerned to use lands not exclusively occupied by them, but to which they have traditionally had access for their subsistence and traditional activities. Particular attention shall be paid to the situation of nomadic peoples and shifting cultivators in this respect.

2. Governments shall take steps as necessary to identify the lands which the peoples concerned traditionally occupy, and to guarantee effective protection of their rights of ownership and possession.

3. Adequate procedures shall be established within the national legal system to resolve land claims by the peoples concerned.

Article 15

1. The rights of the peoples concerned to the natural resources pertaining to their lands shall be specially safeguarded. These rights include the right of these peoples to participate in the use, management and conservation of these resources.

2. In cases in which the State retains the ownership of mineral or sub-surface resources or rights to other resources pertaining to lands, governments shall establish or maintain procedures through which they shall consult these peoples, with a view to ascertaining whether and to what degree their interests would be prejudiced, before undertaking or permitting any programmes for the exploration or exploitation of such resources pertaining to their lands. The peoples concerned shall wherever possible participate in the benefits of such activities, and shall receive fair compensation for any damages which they may sustain as a result of such activities.

Article 16

1. Subject to the following paragraphs of this Article, the peoples concerned shall not be removed from the lands which they occupy.

2. Where the relocation of these peoples is considered necessary as an exceptional measure, such relocation shall take place only with their free and informed consent. Where their consent cannot be obtained, such relocation shall take place only following appropriate procedures established by national laws and regulations, including public inquiries where appropriate, which provide the opportunity for effective representation of the peoples concerned.

3. Whenever possible, these peoples shall have the right to return to their traditional lands, as soon as the grounds for relocation cease to exist.

4. When such return is not possible, as determined by agreement or, in the absence of such agreement, through appropriate procedures, these peoples shall be provided in all possible cases with lands of quality and legal status at least equal to that of the lands previously occupied by them, suitable to provide for their present needs and future development. Where the peoples concerned express a preference for compensation in money or in kind, they shall be so compensated under appropriate guarantees.

5. Persons thus relocated shall be fully compensated for any resulting loss or injury.

Article 17

1. Procedures established by the peoples concerned for the transmission of land rights among members of these peoples shall be respected.

2. The peoples concerned shall be consulted whenever consideration is being given to their capacity to alienate their lands or otherwise transmit their rights outside their own community.

3. Persons not belonging to these peoples shall be prevented from taking advantage of their customs or of lack of understanding of the laws on the part of their members to secure the ownership, possession or use of land belonging to them.

Article 18

Adequate penalties shall be established by law for unauthorised intrusion upon, or use of, the lands of the peoples concerned, and governments shall take measures to prevent such offences.

Article 19

National agrarian programmes shall secure to the peoples concerned treatment equivalent to that accorded to other sectors of the population with regard to:

(a) The provision of more land for these peoples when they have not the area necessary for providing the essentials of a normal existence, or for any possible increase in their numbers;

(b) The provision of the means required to promote the development of the lands which these peoples already possess.


 

附錄二:『原住民族權利宣言草案』

25 原住民族有權維持並加強其與傳統擁有、佔有、或使用的土地、領域、水域、及海域、及其他資源的特有精神及物質關係,並傳承給後代子孫。

26 原住民族有權擁有、發展、掌控、並使用其傳統擁有、佔有、或使用的土地及領域的整體環境,包括土地、空氣、水域、海域、動植物、及其他資源。這包括所有發展及管理這些資源的法律、慣俗、及土地制度。國家應該採取有效措施來防止這些權利受到侵犯。

27 原住民族傳統所擁有、佔有、或使用的土地、領域、及資源如果在不自主、或是不知情的情況下被充公、佔領、使用、或損害,有權要求取回。若不可能恢復原狀,原住民有權要求獲得公公平的補償。除非獲得原住民的同意,補償土地、領域、及資源的數量、規模、法律地位必須與原本相當。

28 原住民族對於其土地、領域、及資源的整體環境及其生產能力,有權進行保育、復育、及並保護,並且有權獲得國家的協助、國際合作來達成目標。除非獲得原住民族的自願同意,國家不得在原住民的土地及領域上從事軍事活動。

國家必須採取有效措施,確保原住民的土地及領域上不得儲存、或處理有害物質。

國家必須採取有效措施,針對上述物質,確保監控、維護、及恢復原住民族健康方案的執行。

30 原住民族對於自己的土地、領域、及其他資源的發展或使用,有權決定其先後順序及策略,包括有權要求國家在批准任何影響或其土地、領域、及資源的計畫之前,必須事先獲得原住民族的自主同意,尤其是與礦產、水資源、或其他資源有關的開發、利用、或是開採。國家在與原住民族達成協議之後,必須提供合理的補償,並且應該採取適當的措施,以減輕這些計畫對於原住民族在環境、社會、文化、或精神上的衝擊。

 


 

附錄三:相關規約、判例、及法案

聯合國

『世界人權宣言』(Universal Declaration of Human Rights, 1948

『消除各種形式種族歧視國際公約』(International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination, 1965

『國際勞工組織原住暨部落民族條約』(ILO Convention 169: Convention Concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries, 1989

『聯合國『原住民族權利宣言草案』(United Nations Draft Declaration on the Rights of Indigenous Peoples, 1995)

 

美國

『詹生案』(Johnson v. McIntosh, 1823

『查洛基民族案』(Cherokee Nation v. Georgia, 1831

『渥謝斯特案』(Worcester v. Georgia, 1832

『土地總分配法』(General Allotment Act, 1887 (Dawes Act)

『提提藤案』(Tee-Hit-Ton Indians v. United States, 1955

『阿拉斯加原住民土地權處理法』(Alaska Native Claims Settlement Act, 1971

 

澳洲

『庫柏案』(Cooper v. Stuart, 1889

『密樂本案』(Milirrpum v. Nabalco Pty Ltd, 1971

『反種族歧視法』(Racial Discrimination Act, 1975 (Cth)

『北領地原住民土地權法』(Aboriginal Land Rights (Northern Territory) Act, 1976

『皮特建特加拉土地權法』(Pitjantjara Land Rights Act, 1981

『瑪莫案第二號』(Mabo No. 2, 1992

『原住民土地權法』(Native Title Act, 1993 (Cth)

『原住民土地權修正法』(Native Title Amendment Act, 1998 (Cth)

 

紐西蘭

『外坦及條約』(Treaty of Waitangi, 1840

『賽門案案』(R. v. Symonds, 1847

『原住民土地法』(Native Lands Ac, 1862

『原住民土地法』(Native Lands Act, 1865

『惟帕拉塔案』(Wi Parata v. Bishop of Wellington, 1878

『外坦吉條約法』(Treaty of Waitangi Act, 1975

『漁場修正法』(Fisheries Amendment Act, 1986

『鐵維希案』(Te Weehi v. Regional Fisheries Officer, 1987

『毛利漁場法』(Maori Fisheries Act, 1989

『外坦吉條約漁場權法』(Treaty of Waitangi (Fisheries Claim) Settlement Act, 1992

『毛利土地法』(Maori Land Act, 1993

『鐵路南加怒案』(Te Runanganui o Te Ika Whenua Inc Society v. Attorney General, 1994

 

加拿大

『皇家宣言』(Royal Proclamation, 1763

『聖凱薩林案』(St. Catherine’s Milling and Lumber Co. v. the Queen, 1889

『卡爾德案』(Calder v. Attorney-General of British Columbia, 1973

『憲政法案』(Constitution Act, 1982

『克里內斯卡比法』(Cree-Naskapi Act ( Quebec), 1984

『貴寧案』(Guerin v. the Queen, 1984

『麻雀案』判例(Sparrow v. the Queen, 1990

『紐那瓦特土地權協定法』(Nunavut Land Claims Agreement Act, 1993

『范德皮案』(R. v. Van der Peet, 1996

『燻製公司案』(R. v. NTC Smokehouse Ltd, 1996

『格拉斯東案』(R. v. Gladstone, 1996

『德爾加目庫案』(Delgamuukw v. British Columbia, 1997

 


 

參考文獻

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* 發表於行政院原住民族委員會主辦、原住民知識經濟發展協會承辦「原住民族與國土規劃研討會」,台北,台灣大學法律學院國際會議廳,2005/7/21-22

[1] 或稱為Aboriginal titleIndian titleNative title、或是Maori title (McNeil, 2001: 4)

[2] 一般而言,最基本的生產要素包括土地、勞力、資本、以及技術。

[3] 另外,Nesti (1999: 19) 也提及土地對於原住民的「工具性」(instrumental)價值,也就是環境權的實踐。 當然,至於國家保障原住民族土地權的理由,多少也有幾分是出於父權式(paternalism)的考量;見McNeil, 2001: 9)。

[4] 在這裡,政府(government)可以解釋為政治(politics)、或是治理(governance)。

[5] 當然,有少數的台灣原住民相信,如果台灣與中國統一以後,或許中國政府會將所有白浪遷回中國大陸去。

[6] 有關於國家對於原住民土地流失的作為、或是不作為,見Daes1997: 6-12)的討論。

[7] 包括道明會(Dominican)教士Bartolomé de las Casas1474-1566)、以及Francisco de Vitoria1486-1547);見Anaya1996: 10-12)。

[8] 又稱為『瑪莫案第二號』判例(Mabo No. 2, 1992

[9] Anaya1996: 47-49)對於ILO 169號公約的討論。有關國際組織對於原住民土地權保障,見ATSIC (1999)Indian Law Resource Center (1999)Nesti (1999)

[10] 參見Indian Law Resource Center (1999)

[11] 不過,馬歇爾基本上還是認為在土地權的所有上,美國國家優於印地安民族,見Anaya1996: 16-19)的討論。

[12] 可以簡稱為「先住民」(prior occupant)。

[13] Kerr (1991: 4) 把所有權分為possession以及title,前者是指實質擁有、並獲得法律的保障,後者則指權利取得的方式。

[14] 如果原住民出賣土地給非原住民,問題就比較複雜;不過,英國政府在19世紀中禁止買賣原住民土地,因此,土地權的轉移是非法的(Kerr, 1991: 15)。

[15] 主要是在魁北克 (Quebec)、英屬哥倫比亞 (British Columbia)、育空 (Yukon)、以及西北領地 (Northwest Territory),因為白人政府當年未在這些地方簽條約。

[16] 也就是『范德皮案』(R. v. Van der Peet, 1996)、『燻製公司案』(R. v. NTC Smokehouse Ltd, 1996)、以及『格拉斯東案』(R. v. Gladstone, 1996)三個案例。

 

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