台灣新憲中的原住民族專章*

 

施正鋒

淡江大學公共行政學系教授  

 

陳水扁總統曾經先後簽定過『原住民族與台灣政府新的夥伴關係』(1999/9/10)、以及『原住民族與台灣政府新的夥伴關係再肯認協定』(2002/10/19),這些都是選舉之前的承諾(見附錄12)。在連任總統之後,陳水扁進一步宣示,在未來台灣的新憲法之中,將特別設立原住民族專章,原住民菁英喜出望外,開始構思這個專章的意義。行政院原住民族委員會特別成立了一個「憲法原住民族政策制憲推動小組」,針對該會所提出的專章草案提出十項重大議題,邀請相關學者撰寫論文,並廣邀原住民各級行政人員、原運人士、以及研究生,每週進行攻堅式的討論,預期在八月底正式提出建議案。以下是規劃中的議題:

 

為什麼原住民族權利要入憲

什麼是原住民族的固有權(inherent rights

原住民族的自然主權意義何在

原住民族自決權的正當性

為何原住民族要自治

單一/聯邦體制與原住民族自治安排(含權限爭議)

原住民族代表的意義與有效政治參與的安排

原住中央民族議會的建構

傳統領域與土地權、資源權、漁獵權的關係

原住民族的司法權、習慣法

原住民族的財政權入憲

從民族條約來看準國與國之關係

原住民憲法專章面臨的憲法問題

 

就內部有原住民族的墾殖社會(setters’ society)而言,國家尋求與原住民族重新定位,大致有宣示(美國[1])、簽定條約(紐西蘭[2])、入憲(加拿大)、以及判決(澳洲[3])等四種途徑,再透過政治運作,最後以立法的方式來落實。以憲法來確認原住民族的集體權/民族權,以加拿大的『1982憲政法案』(Constitution Act, 1982)最為明確:「The existing aboriginal and treaty rights of the Aboriginal peoples of Canada are hereby recognized and affirmed」。拉丁美洲國家在1980年代末期以來的民主化,已經有11個國家以憲法條文來表達對於原住民族權利的保障,包括阿根廷(1994)、玻利維亞(1994)、巴西(1988)、哥倫比亞(1991)、厄瓜多爾(1998)、瓜地馬拉(1985)、墨西哥(1992)、尼加拉瓜(1987)、巴拿馬(1994)、巴拉圭(1992)、祕魯(1993)、以及委內瑞拉(1999)等國(Van Cott, n.d.; Mendoza, n.d.)。在北歐的芬蘭(1999)、挪威(1995)、以及瑞典(1998)三國,也在憲法中保障沙米人(Sami)的權利[4]。另外,紐西蘭、以及澳洲在近年來積極推動新憲,也認真考慮如何將原權入憲,特別是在澳洲,他們把原權入憲當作是與原住民進行歷史和解的關鍵。

就象徵意義而言,原權入憲代表著國家與原住民要重新建立關係的決心,這也是一種契約書,表示過去被不請自來的外來政權吸納的原住民,從此要共同建構這個國家;再來,在憲法中承認原住民權利,也是一種最終的保障,以免非原住民社會以人數上的優勢來主導立法,通過不利原住民的法案[5];當然,這也同時表達政府未來如何施政的願景,以提高原住民族的整體地位;最後,光是對於這個議題的討論,也可以提高百姓對於原權的關心、並且促進原住民與非原住民菁英之間的對話,培養彼此的共同體的感覺(Jull, 1998: 13-15)。

大體而言,憲法中的原住民條款可以包含三種:前言、反歧視、以及權利。如果是在憲法前言提到原住民,通常是在作歷史定位的努力,特別是作為「原住民族」(indigenous peoples)的意義,也就是說,他們是墾殖者還沒有前來之前就已經居住在此,而非「顧名思意/以文害意」的最原先住民(firstoriginal habitants)意思,也就是說,並不涉及考古學家所關心的,究竟在石器時代的住民是否現在原住民的祖先(Eira, n.d.)。

就反歧視條款而言,大致是與其他少數族群作一般性的規範。至於原住民族權利的內容,除了上述的認同權,還包含自決權、文化權、財產權/土地權、以及補償權等等[6]。除了實質的憲法內容,原住民與政府進行協商的架構/程序,也並須事先作規範,譬如說,究竟要採多數決、還是少數否決式的共識決。另外,原住民內部必須先作整合,譬如談判代表的代表性(representation)、或是授權(mandate)。

在歷來的民間憲法草案當中(見附錄3),許世楷的『台灣共和國憲法草案』在前言特別描述到「我們的馬來玻里尼西亞語系祖先,過去在台灣的原野自由、和平地生活著」;黃昭堂的『台灣共和國憲法草案』建議在內閣中設置「原住民部」;人民制憲會議的『台灣憲法草案』、以及第二次台灣人民制憲會議『台灣共和國憲法草案』,都設有「原住民族專章」,陳水扁總統大概是根據原運人士的一貫主張。

我們以為,制憲不是所謂專家學者的專利,應該讓老百姓來參加對話。我們目前所作的努力,是在從事理論上的思考,必須進一步與政治人物進行溝通,並且使用一般人能了解的語言來說明,如此一來,學術、政治、以及庶民/媒體之間才有真正的對話。

 

參考文獻

Eira, Anders.  n.d.  “What Defines an Indigenous Peoples?”  http://odin.dep.no/ krd/engelsk/aktuelt/taler/articles/016091-090057/dok-bu.html.

Jull, Peter.  2002.  “Constitutional Work in Progress: Reconciliation and Renewal in Indigenous Australian and the World.” (pdf)

Mendoza, Carlos.  n.d.  “Indigenous Struggles for Political Recognition and Participation in Guatemala: Long Walk to Democratic Consolidation.” (pdf) 

n.a.  1997.  “Indigenous Peoples and the Constitution. ”http://www.austlii.edu.au/ au./special/rsjproject/rsjlibrary/car/issues_paper97/issues.htm.

Oam, Gatjil Djerrkura.  1999.  “Indigenous Peoples, Constitutions and Treaties.” Paper presented at Dialogue on Indigenous Rights in the Commonwealth, London, July 23.

Van Cott, Donnal Lee.  n.d.  “Latin American Constitutions and Indigenous Peoples.”  http://web.utk.edu/~dvancott/constitu.html.

Wickliffe, Caren, and Matiu Dockson.  2001.  “Maori Development in a Global Society: Options for Constitutional Change.” Paper presented at Indigenous Rights in the Commonwealth, South Pacific Regional Expert Meeting, Nadi, Fiji, October 15-16.


 

附錄1:『原住民族與台灣政府新的夥伴關係』


 

附錄2:『原住民族與台灣政府新夥伴關係再肯認協定』

 

壹、前言

原住民族歷來與台灣這片土地有著不可分割的關係,對於其人類與環境永續以及未來世代維持和睦、平衡與正義,有著不可脫離的責任。甫於南非約翰尼斯堡舉行的聯合國永續發展高峰會,決議重申原住民族在永續發展上不可或缺的角色!並通過相關落實方案。台灣在實踐上最重要的行動是總統競選期間,曾在蘭嶼與支持他的原住民各族代表簽訂、宣示【原住民族與台灣政府新的夥伴關係】協定,因著總統對原住民許下的「新夥伴關係」政策諾言,政府著手推動以原住民族自治為導向的政策措施,使得台灣在原住民族政策及永續發展議題上的努力,逐漸跟上國際的腳步。讓我們就從本土最早的主人-原住民族開始,推動「永續台灣」!

茲與國家元首定立協定,條文如下:

 

貳、原則

一、           確認原住民族對於台灣的永續發展有著至關重要、不可或缺的角色地位。

二、           再次確認【原住民族與台灣政府新的夥伴關係】協定,為繼續落實執行共同努力。

協定內容項目為:
(一)承認台灣原住民族之自然主權

(二)推動原住民族自治

(三)與台灣原住民族締結土地條約

(四)恢復原住民族部落及山川傳統名稱

(五)恢復部落及民族傳統領域土地

(六)恢復傳統自然資源之使用、促進民族自主發展

(七)原住民族國會議員回歸民族代表

三、           憲法所肯認的原住民族依其民族意願發展的自決原則,對原住民族能實踐、發揮在永續發展上的角色作用至關重要,政府應全力支持。

四、   要求政府尊重並支持原住民族建立其族人認可之自治實體,以之作為協商實現【新夥伴關係】協定內容之對象。

 

參、落實方案

一、           協助原住民各族關於其生態智慧、土地倫理等傳統知識的重建。

二、           透過各種教育管道(包括社會教育),使台灣人民認識並尊重原住民族文化對台灣永續發展的重要性。

三、           持續推動以原住民各族(或部落、社群)為主體的傳統領域調查。

四、           依在地原住民族所認定的傳統領域調查結果,陸續恢復部落及山川傳統名稱。

五、           以不干預原住民各族(或部落、社群)自主性為前提,依其意願提供資源協助建立自治實體。

六、           原住民族(或部落、社群)自治實體成立之後,政府應與之協商,以土地條約或其他可行方式逐步恢復傳統領域土地。

七、           政府應依原住民族自治實體成立進程,針對國家公園、林管區、各式保護區、風景特定區,協商發展合宜的共管制度,並進行技術移轉與人才培育,以促進民族自主發展,裨益台灣生態之永續。

八、           強化原住民族在國家永續發展、國土保育方面的決策參與。

九、           全面檢討調整原住民族地區現有的自然資源管理機制,在地原住民族對自然資源擁有優先權利;停止不當的造林計畫、裁併退輔會森保處等不合宜機構;建立水源保護區回饋制度,成立山林守護基金,運用在原住民族山林守護工作上。

十、           透過原住民族集體智慧產權制度之建立,在有關其傳統知識、包括動植礦物等物質的運用上,維護其權益;鼓勵並確保原住民族以永續方式運用傳統知識獲益。

十一、                 修法落實前述原住民族發展計畫;修憲廢除山地/平地原住民的歧視性劃分,以民族(或部落、社群)為基礎取代以個人身分為基礎的原住民族政策架構。

十二、                 政府應提供資源,由原住民族、民間及學界代表組成公正的監督單位,以原住民族「能力建構」(capacity building )為指標,對政府(包括立法部門)施政、原住民族自主能力及社會認知,進行年度檢驗,並提出報告書。

 

立約人:

阿美族

泰雅爾族

塞德克族

太魯閣族

排灣族

達悟族

布農族

魯凱族

普悠瑪族

鄒族

賽夏族

邵族

 

中華民國總統:陳水扁

 

中華民國九十一年十月十九日  


 

附錄3:台灣憲草原住民族相關條文

 

許世楷『台灣共和國憲法草案』

(前言)

我們的馬來玻里尼西亞語系祖先,過去在台灣的原野自由、和平地生活著。

3
台灣共和國的國民,由於語言以及移住時期等的不同,可以分為馬來玻里尼西亞語系、福佬語系、客家語系、北京語系,
四文化集團。文化集團的所屬,由國民依法自由選擇、決定之;其決定,每五年得依法修改一次。

任何文化集團,不得歧視或壓制其他文化集團。

50
國會,由上院、下院構成之。
51

上院,由四文化集團所屬具有選舉權者各選出十名,共四十名議員,以及議長的副總統,構成之。

66

上院,以出席議員的四分之三以上的決議,得將議案指定為有關文化集團權利之重要議案;有關文化集團權利之重要議案,須得上院通過。

 

『台灣共和國憲法制定手續草案』

3
國民會議,由根據本手續第四條產生的四文化集團所屬具有選舉權者,各選出十名代表,共四十名;以及根據具有選舉權者
人口平均畫定的一百個選區,每選區由該區具有選舉權者,各選出一名代表,共一百名;總共一百四十名代表,構成之。
4
台灣共和國的國民,由於語言及移住時期等不同,可以分為馬來玻利尼西亞語系、福佬語系、客家語系、北京語系四文化集團。

文化集團的所屬, 由國民依手續自由選擇、決定之。

 

黃昭堂 『台灣共和國憲法草案』

4條〔平等〕

台灣共和國國民不論性別、出身地、財產、學歷、經歷、在政治上、社會上、文化上一律平等。鑒於原住民長期不幸之處境、應特別加以優遇以外、各種族一律平等。

24條 〔機關〕

內閣設左列各部、各部設部長一人、掌理各該部。

九、原住民部

 

人民制憲會議 『台灣憲法草案』(1991/8/25

24

多元性之文化及多語言政策應受保障。不得強制單一通用語言之使用或歧視他種語言。教育應以多語言政策為原則,並以法律規定之。

第九章 原住民族

100

台灣原住民族包括平埔族、郡族、賽夏族、鄒族、雅美族、彪馬族、魯凱族、太魯閣族、布農族、排灣族、泰雅爾族及阿美族。

101

原住民族享有自治權。除國防、外交、司法、水資源外,原住民族有權決定自治團體轄區內政治、土地、經濟、教育、文化及相關的政策和政務。

102

中央政府應設立掌理原住民族事務之專責機構,其首長由原住民擔任之。      原住民族自治事業發展所需經費,由中央政府編列預算撥付。

原住民族依全國各地區族群分佈設立自治團體,各原住民族自治團體推選代表組織全國原住民族議會,議決有關全體原住民族自治事項。

原住民族自治團體之組織及轄區,及原住民族議會之組織之以法律定之。

103

國會設原住民族議員五人。

原住民族議員組成原住民族委員會。

國會有關原住民族之法律,應先提交原住民族委員會審議。

104

原住民有使用傳統命名的權利。

 

第二次台灣人民制憲會議『台灣共和國憲法草案』(1994/6/25

第九章 族群
100
台灣現有住民包含原住民、新住民、客家、Holo 四大族群,統稱為台灣人。

各族有自我命名之權利。
101

國民依法有選擇族群認同之權利,並於每回人口普查中確認。

102

各族群之語言文化及少數族群之工作權應予保障。

國民義務教育,除個人母語外,至少需學習一種其他族群語言。

103

中央政府應設超黨派族群委員會,由各族群依法推派等額委員組成,處理族群事務,促進族群平等與和諧。

104

各族群依法推派等額國會議員組成族群委員會。有關族群之法律案應先提交族群委員會審議。

第十章 原住民族

105

台灣原住民族包括平埔族、Sau(邵)、Saisiait(賽夏)、Zu(鄒)、Yami(雅美)、Puma(彪馬)、Rukai(魯凱)、Toroko(太魯閣)、Bunun(布農)、Paiwan(排灣)、Tayal(泰雅)、Amis(阿美)等族。

106

原住民族享有自治權。

原住民族有權決定自治團體轄區內政治、土地、經濟、教育、文化及相關之政策與政務。

l07

中央政府應設立掌理原住民族事務之專責機構,其首長由原住民族擔之。

原住民族自治事業發展所需經費,由中央政府編列預算撥付。

原住民族依全國各族分布設立自治團體,各原住民族自治團體推選代表,組織全國原住民族議會,議決有關全體原住民族自治事項。

原住民族自治團體之組織及轄區,及原住民族議會之組織由法律定之。

108

以現有第一六條族群之數目,原住民族在國會應至少一族有一住民族議員組成原住民族委員會。

國會通過有關原住民族之法律案,應先提交原住民族委員會審議。
111

有關第十章原住民族條款之制定與修正,須先經由原住民族之決議通過。

 

原住民族委員會『台灣新憲原住民族專章』

總綱

第一條 台灣為多元民族國家,各民族基於平等原則組成民有、民治、民享之民主共和國。

    原住民族

  國家承認原住民族之自然主權,並尊重其自決意願。

  各原住民族有依其意願與程序,決定組織與代表以行使自治權,並參與於其權益相關之國家機關之權利。

    各原住民族成立自治區,實行民族自治。

原住民族自治制度,由總統與各原住民族簽署自治協約,經立法院追認後行之。

自治區之自治事項如下:

一、           自治組織。

二、           民族外交。

三、           環境管理。

四、           公共工程。

五、           身分認定。

六、           交通水利。

七、           社會福利。

八、           傳統領域土地。

九、           原住民族習慣法。

十、           傳統智慧創作。

十一、     漁、獵、農、牧。

十二、     ……..(其他項目)

非經自治區居民公民投票同意,中央不得立法限制自治區之自治事項及權限;中央法規命令牴觸自治區為辦理自治事項訂定之自治法規者,無效。

  各原住民族傳統領有或所使用之土地、水域、動植物群及其他自然資源,屬於各原住民族,並有決定其管理組織與發展策略之權利。

      國家之任何措施,明顯影響各原住民族傳統領有或所使用之土地、水域、動植物群及其他自然資源者,應得相關原住民族自由意志及充分資訊下之協商同意後為之,並應予參與實施或為適當補償。

  各原住民族語言亦為該族自治區域內之公務語言。

  各原住民族之傳統知識或智慧財產權應受保障。

  本章以外之國民權利義務與社會制度,應兼顧各原住民族特殊需求,適用於各原住民族之成員。

  司法機關於原住民相關案件之審理,應探求並尊重各原住民族習慣法,必要時應設原住民族法院。

  原住民族立法委員之選舉以各族為選區,其席次分配由各原住民族協商定之。

  凡各原住民族文化上之其他集體權利及固有權利,不妨害社會秩序、公共利益者,均受憲法之保障。

  以上各條列舉之原住民族集體權利,除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難所必要者外,不得以法律限制之。

  國家應採取有效制度並提供訴訟救濟,以確保各原住民族集體權利之落實。

總統

  副總統為備位元首,設二名,其一應由原住民族成員出任,但總統為原住民族成員時,不在此限。

 


 

[1] 譬如柯林頓總統1994年與美國印地安人及阿拉斯加土著部落領袖歷史性會面談話(President Clinton’s Remarks in Historical Meeting with American Indian and Alaska Native Tribal Leaders, 1994)。

[2]『外坦吉條約』(Treaty of Waitangi, 1840)、以及『外坦吉條約法』(Treaty of Waitangi Act, 1975)。

[3]『瑪莫案第一號』(Mabo No. 1, 1988)、以及『瑪莫案第二號』(Mabo No. 2, 1992.)。

[4] http://www.abo.fi/instut/ESC-files/kap5.htm

[5] 譬如澳洲國會在1998年對於『原住民土地法』(1993)提出歧視性的修正案,讓原住民深深體會到,如果沒有憲法上的保障,原住民的權利是隨時可以被剝奪的(Oam, 1999: 11)。

[6] 參見『聯合國原住民族權利宣言草案』(United Nations Draft Declaration on the Rights of Indigenous Peoples, 1994)。

* 引言於台灣憲政研究中心第十次會議,台北,台灣獨立建國聯盟辦公室,2004/7/22