台灣民主化的挑戰

──國家肇建、民族塑造、以及國家打造*

施正鋒

淡江大學公共行政學系副教授

         台灣民主化的過程非常獨特。現在,全世界研究台灣問題的人,或許已有所了解,台灣的民主化具有兩項重要意涵。一是如何以民意為依歸,實現「民之所欲,常在我心」的理想。……

        長久以來,台灣人民都無法擁有屬於自己的政權。也就是說,台灣長期遭受外來政權的「壓迫」。所以對台灣來說,如何掙脫外來政權,就成了最大的問題。同時,究竟是認同中國、還是認同台灣的族群問題,也必須釐清解決。這是相當錯綜複雜的問題。

        台灣的民主化究竟有何目標?簡單來說,就是「台灣的本土化」。

李登輝(李登輝、中嶺雄,200034-35

 . . . in a modern polity, free and authoritative elections cannot be held, winners cannot exercise the monopoly of legitimate force, and citizens cannot effectively have their rights protected by a rule of law unless a state exists. . . . No state, no democracy.

Juan J. Linz and Alfred Stepan (1996: 14)

 

壹、前言

在戰後的政治學裡頭,除了政治哲學以外,比較政治學對於民主議題的最先關心是「政治變遷[1](political change)、或是「政治發展[2](political development);一直要到1960年代末期、1970年代初期,「民主化」(democratization) 才逐漸被學界關注[3];在1980-1990年代,「民主學」研究中心由「民主轉型[4](democratic transition) 漸次轉移到「民主鞏固[5](democratic consolidation);從1990年代起,學者開始比較有系統地在探索發展民主化的理論,並且嘗試作架構的整合[6]

我們可以將當前對於民主化的研究歸納成概念化 (conceptualization)、方法論 (methodological)、理論上 (theoretical)、以及本體論 (ontological) 四個方向[7]。首先,清楚的概念化將有助於我們作正確的實證上觀察,譬如應變數「民主」(democracy) 究竟要採取極大化的實質定義、還是極小化的程序定義,或者是民主轉型與民主鞏固的釐清[8]。再來,到底在方法上要採取重視特異性 (idiosyncratic) 描述的個案研究[9]、還是要採用追求規律性解釋的 (nomothetic) 比較研究[10]。其次,究竟在理論上要找出充分 (sufficient)/必要 (necessary)/脈絡 (contextual) 條件、因果 (causal) 關係、還是偶殊 (contingent) 條件即可[11]。最後,到底在本體論上要重視命定性的結構 (deterministic structure)、具有理性的行為者 (rational actor)、還是採取允許兩者相互建構的 (constructionism) 途徑[12]

在早期的民主化文獻中,研究的主軸在辨識出一些民主化的前提 (prerequisites),特別是社會、經濟的背景條件[13] (background conditions),譬如經濟發展的程度[14];或是政治文化的素養,譬如包容、妥協的價值/規範[15]。這樣的途徑除了隱含政治只不過是社會、經濟的表象[16] (superstructure) 以外,還有強烈的單向而命定的因果關係,無形中對於政治學學科存在的本質 (ethos) 有相當大的質疑,他們自然會朝向具有自主性的政治菁英著手,強調他們在民主化過程 (processpath) 中的策略考量、合縱連橫、以及制度擘畫上的協商[17]。坦承而言,前者難免有替威權體制說項的保守傾向,因為結構性的社經大環境往往須要一段時間來發展,而民主素養也要長時間的培養;相對地,後者是樂觀的途徑,允許菁英有理性選擇的空間來走向善境。儘管如此,後者仍有本質上的缺憾:如何解釋菁英願意進行政治制度上的妥協,特別是在內部具有族群分歧、或是國家存在根本就迭遭內外挑戰的情況下。也因此,在所謂「後 [民主] 轉型典範[18](post-transition paradigm) 呼諸欲出的當前,學界漸漸體會到有必要將民主化放到更高的視野來看,甚至於理論的合成、或是模型的建構。

經過外來政權統治四百年,本土台灣人[19] (native Taiwanese) 終於能在1990年代初嚐民主政治的滋味。回顧這段民主轉型的歷程之所以大致平和,最重要的關鍵是政治菁英同意以非暴力的方式[20]達成民主化;當然,軍隊大致保持中立,亦值得喝采。一旦反對勢力/民進黨決定在體制內進行改革,政權移轉的主要場域就是全國性的選舉:首先是國民大會、以及立法院的選舉相繼於19911992年正常化/改選;國民黨內的本土台灣人李登輝,於1996年成為第一位「中華民國」的民選總統;而本土在野民進黨的陳水扁,則因為國民黨內部的爭執、分裂,提前贏得了2000年第二次總統大選。

台灣原為日本殖民地,在二次世界大戰結束後被交予中華民國[21]。中國國民黨在內戰中遭中國共產黨挫敗後,蔣介石委員長於1949年避秦台灣,自此以後在島上維持了長時間的官僚威權 (bureaucratic-authoritarian) 統治。除了透過軍事力量的支撐外,蔣政權更倚靠三根砥柱來強化它的統治:抵禦中華人民共和國的侵略,以發展經濟來提供物質誘因,並且以中國歷代王朝血脈的唯一正統繼承者的自居,來鼓勵愛國主義者對國家效忠[22]。堡壘般的台北是外來政權的中心,國民黨據此而將統治權擴張到邊陲的鄉鎮,同時維持水平、以及垂直的分工:由大陸人/外省人[23]佔據國家機器,本土台灣人無選擇之下只能待在私領域;前者得以在中央政府獨佔政權,後者則間接受制於國民黨分而治之策略,只能在卵翼下發展彼此相互鬥爭的地方派系。

當「反攻大陸」的神話逐漸無望,蔣介石之子蔣經國面對充滿敵意的台灣人,不得不嘗試安撫自己的追隨者,允許第一個反對黨/民進黨於1986年成立,並且在1987年廢除戒嚴法。蔣經國晚年更不諱言自己在台灣已經如此長時期居住,應該也有資格稱為台灣人;去世之前,蔣經國親自選任李登輝作為副手,同時希冀政治自由化能削減本土人士的怨憎[24]。蔣經國在1988年驟然逝世,讓李登輝在毫無預警下接掌政權,終得以有機會打破國民黨在台灣長達四十載的黨國體制 (party-state) 統治。李登輝在總統任內逐一進行政治民主化,讓此威權體制開始崩盤。李登輝一方面翦除國民黨內的保守勢力,另一方面則在一系列的憲法修正案中結合反對黨/民進黨來擴大政權的本土化;同時,藉由拔擢本土菁英至中央統治階層,李登輝成功地將中國國民黨轉變成為一個「旁系出走式政黨」(lateral seceding party)[25],並且為它贏得了另一個非正式的稱號「台灣國民黨」。最終,李似乎自豪於能將「中華民國在台灣」轉變成為「台灣中華民國」。

在本篇論文中,我們主張以台灣民族主義 (Taiwanese nationalism) 發展的概念架構,來考察台灣的民主化[26],也就是說,民主化只是台灣人為了建立其民族國家 (nation-state[27]) 所付出之努力的其中一個面向。在一次世界大戰結束後,受到民族自決 (self-determination) 理念的感召[28],以及愛爾蘭、韓國獨立運動的影響,初萌芽的台灣民族主義宣稱「台灣是台灣人的台灣」。對台灣民族主義者而言,他們有權要求與其他民族一般,擁有屬於自己的民族國家;因此,台灣民族主義的目標就是追求一個獨立的台灣共和國的成立[29]。起碼而言,台灣民族主義是用來脫離國民黨奴役的宰制、並且拒絕中國併吞[30]台灣的可能性;而從較積極的觀點來看,台灣民族主義的最高目標在於建立一個現代民族國家。

杭亭頓 (Huntington, 1971) 把民族國家形成歸納成兩種模式:後殖民 (post-colonial)、以及墾殖 (settlers’) 國家。就後殖民國家而言,政治角力發生於原住民、以及殖民征服者之間;就後墾殖國家而言,而後者的競爭則在原住民、墾殖者、以及移民母國三者之間。就台灣的情況來說,作為一個後殖民的墾殖社會,民族主義者的任務必須包含上述兩者:漢人墾殖者一方面必須和原住民達成和解,另方面要防禦來自母國(明朝、清朝、以及中華民國)吞噬的威脅,同時還必須要抵抗外來政權(荷蘭、西班牙、滿清、以及中國)。根據這樣的詮釋,如果所謂的漢族墾殖者後裔願意自認為本地人 (natives)、而且能取得原住民的首肯,那麼,台灣民族主義的精髓就在於如何將一個傳統的中國墾殖者社會轉變為現代的多元文化 (multicultural) 民族國家。

從另一個角度來看,創造民族國家的方式通常被區分為兩種典型:從民族到國家、以及從國家到民族 (Kohn, 1944; Alter, 1989; Nieguth, 1999)。若依第一種情況,民族主義是一股整合民族的力量,用來動員族人 (co-nationals) 建立屬於自己國家,企求使政治疆域與民族居住的領域能相符[31]。根據第二種情況,國家機器是被利用來鑄造民族主義者所設計的國家。在早期,台灣民族主義的激情集中在第一種情況,是用來驅逐外來的國民黨政權以及/或者外省人的理論基礎。在過去十來年,基於現實上的考量,這種或多或少有排他意味的論述已經被轉移至第二種較為包容性的道路上。也就是說,台灣民族主義的論述已逐漸從對於形式上獨立的探尋,提升到對於現代民族國家的追求。換言之,除了最初關於國家肇建 (state-making)[32] 的使命感,台灣人的企圖心已進一步深化為同時要完成「民族的塑造」(nation-building)、以及「國家的打造」(state-building) 兩項目標;就打造國家的任務而言,除了民主鞏固之外,更包括社會改革、文化重建、族群協合、以及經濟自主等細目。

從民主轉型到民主鞏固,台灣必須要面對三項重大的挑戰[33]:在建立並維繫一個主權獨立的國家之際,如何對抗來自中國的軍事威脅、以及文化吸納[34];在塑造一個多元文化的政治民族之際,如何處理族群間的分歧[35];以及如何建構有助於代議式/自由式民主政體 (representative democracyliberal democracy) 的政治制度[36],包括憲政體制[37]、政黨體系[38]、以及選舉制度[39]。我們在下面,將致力於如何將這三個相互糾結的議題加以釐清。

 

貳、中國威脅與國家肇建

處在複雜的美、中關係之間,台灣的生存始終受限於其鄰近大國所編織而成的結構性條件。如果我們說台灣的民主制約於她與中國的斡旋之上,其實,一點都不嫌誇張。更確切地說,戰後台灣外交關係的最高指導原則,就是尋求與美國作某種形式的結盟、以對抗中國昭然若揭的武力併吞野心[40]

就國內政治而言,戰後遷移台灣的中華民國政府,始終能有效維持其有效的統治,而在1990年代開始進行的民主化,也大致助其獲得相當的統治正當性。儘管如此,中華民國在台灣卻因為中國公然的脅迫,因而一直無法獲得國際社會中的大部分國家所認同;直到最近,中國仍然固執地宣稱「中國只有一個,台灣是中國的一部份」[41]

任何服膺台灣民族主義者必定會堅持,台灣若無法確保主權獨立,那麼,就不可能有真正的民主。然而,儘管台灣不論是在人口總數、領土面積、或甚至政府的存在上,並不亞於大多數的聯合國會員國,然而,這些只是作為國家的必要條件、並非充分條件,即使有這些明確的適時,仍然不足以令台灣成為一個主權獨立的國家[42]。借用Hashimi (1997: 2) 的用詞,台灣擁有實質上的主權 (substantive sovereignty),但其程序上的主權 (procedural sovereignty) 並不穩固,尤其是她仍然無法取得聯合國會員的資格;對於台灣人來說,能否加入聯合國猶如台灣取得國家資格的出生證明,也就是代表台灣在國際上被尊重與否的象徵。

戰後以來,國民黨政權藉著將中華民國在台灣固著 (territorialized)、以及仇視中華人民共和國,漸次確立台灣與中國的分隔。而中國自從1979年與美國修好 (rapprochement) 以來[43],對台灣的態度也有極大的轉變,也就是由原本的威脅以武力解放台灣、到呼籲透過協商來達成和平統一。正如美國對於「如果台灣正式宣佈獨立而引起中國進犯時、是否願意協防台灣」的議題,一直刻意採取模糊的立場,中國同樣地也不願承諾放棄以武力解決與台灣之間的爭端[44]。儘管如此,從1995年中國國家主席江澤民的『江八點』[45]、到2001年其副總理錢其琛的『錢七項』[46],中國對台灣人傳遞的訊息已經相當清楚:在「一個中國」的前提/原則下,接受「一國兩制」[47],也就是有如香港在單一體制 (unitary system) 下的特別行政區地位。

原本,由於中國抵制而造成台灣在外交上的孤立,與中國的關係成為李登輝政府的罩門,而且日益成為當時的反對黨/民進黨攻擊其缺乏意願、而且又無能的理由[48]。然而,在事先沒有任何徵象的情況下,李登輝總統於1999年接受德國之聲訪問時提出了『兩國論』[49];他除了重申國民黨所慣用的「反對一國兩制」之外,更公開表達他對於台、中關係的詮釋為「國與國關係,或至少為特殊國與國關係」。李登輝的說法將彼此的關係調整為「兩個中國」,刻意確定了台灣與中國之間的分離。因此,不論孰為其後繼者,都將很難再走回傾向統一的道路。

目前,各方政治勢力的差異僅在於其對台灣當前國際地位的不同詮釋。對於國民黨、新黨、以及2000年總統大後才成立的親民黨而言,中華民國自從1911年建立以來,便一直是一個主權獨立的國家。相對地,對於台灣民族主義者而言,不論是在1945年就君臨台灣的中華民國、或是台灣本身,在國際慣例上都還不足以被視為一個主權國家。對於當前執政的民進黨而言,黨內大多數菁英的看法是,台灣早在1996年第一次總統大選時便宣告獨立了[50]

最令我們震驚的是,陳水扁總統在其2000520日就職演說中所揭露的「五不」原則[51]中透露出對中國看似和解的態度,即為:「不會宣佈獨立,不會更改國號,不會推動兩國論入憲,不會推動改變現狀的統獨公投,也沒有廢除國統綱領與國統會的問題」。此外,在其2000年底的跨世紀談話當中,陳總統誓言將「從兩岸經貿與文化的統合著手,逐步建立兩岸之間的信任,進而共同尋求兩岸永久和平、政治統合的新架構」。第二天,他更大膽地打破了民進黨的禁忌,提出「憲法一中」的概念。

我們目前可以看出來,陳水扁至少在第一任總統任期當中,國家安全、以及中國政策的主軸在於穩定台海關係、以及防止中國併吞台灣。在這樣的前提下,任何有助於恢復官方談判、以及與中國協商和平條約的嘗試,都被認為是比當前的僵局都來得好。儘管中國一直堅持要台灣接受所謂的「一中原則」,民進黨政府似乎傾向於放鬆對中國直接貿易的限制,也就是採取措施以開放所謂的「三通」。

 

參、族群分歧與民族的塑造

如果台灣要在民族塑造的架構下達成民主化的目標,此刻必須面對治絲益棼的多元族群現象。由於種族、語言、以及民族/國家認同上的差異,台灣的族群分歧呈現在黨派對立、選舉競爭、甚至於械鬥等各種型式;這不僅發生在漢人墾殖者與原住民之間,也出現在漢人三個族群之間(施正鋒:19981999)。一般人普遍同意台灣當前有四個主要族群:原住民族、外省人、客家人、以及鶴佬人。而族群競爭主要沿著在三個軸線進行:原住民/漢人(外省人[52]+客家人+鶴佬人)、客家人/鶴佬人、以及外省人/本省人(原住民+客家人+鶴佬人)。目前,台灣最主要的族群糾葛,出現在本省人與外省人之間長久以來的政治角力。在這樣的脈絡下,塑造民族的動力就是要將鬆散的「台灣人/台灣人民」(Taiwanese People) 凝聚成為「台灣民族」(Taiwanese Nation)

台灣的族群認同與民族認同之間具有高度的重疊性[53]。一方面,一個人的族群認同(本省人、或外省人)大致會決定其民族認同(台灣人、或中國人),也會進而影響其對台灣國家定位(獨立、或統一)的態度。另一方面,一個人的民族認同、以及國家定位有可能會構成其族群認同,尤其是對外省人而言。在過去,主義、領袖、以及國家構成國民黨牢不可破的共同想像,然而,當這種尊崇的三位一體意識型態在李登輝總統任內日漸凋零,特別是1990年代中期以後,外省人被迫要重新思考其族群、民族、以及政黨認同感的歸屬。

事實上,國姓爺鄭成功、以及蔣介石父子都是中國的「忠誠者」(loyalist)[54],也就是要與中國大陸的主政者爭取正統;相較之下,李登輝的中華民國已經放棄了擁有全中國領土的虛幻所有權,更放棄與中華人民共和國爭奪中國正統的地位。原本,李登輝的用辭雖然是「一個中國、兩個地區、以及兩個對等的政治實體」,實際上卻可被解讀為「一個國家、兩個政府」。儘管如此,李登輝似乎仍然堅持將台灣定位為「文化中國」,並且希望台灣人成為較為優質的中國人。換言之,李登輝希望在保留迷幻的「中國文化認同」之際,同時能提升具體的「台灣政治認同」。從這個方面看來,李登輝在本質上仍是個「忠誠的中國人」、或至少是「忠誠的漢人」。當然,要調和民族認同的文化、以及政治面向並非易事,李登輝總統任內的國民黨官式民族主義 (official nationalism),大致上是一具有兩種截然不同面貌的、重生的「改革式民族主義」(reform nationalism)[55]

為了更進一步抗拒中國民族主義,李登輝藉由訴諸社群主義 (communitarian)風格的「主權在民/人民主權」(people’s sovereignty) 概念,致力為台灣人建構一個「生命共同體」[56]。在其擘畫之中,所有政策必須以台灣住民作為最優先的考量;這樣的思維,已無法掩蓋其作為台灣民族主義者的事實,因為民族便是一個「位於主權國家地域上的命運共同體」。令人好奇的是,儘管李登輝在過去十年大致上遵循「獨台」的路線,他至今仍然避免採取有關台灣民族主義的論述方式[57]

在國內方面,李登輝為了誘導本土選民移情於帶有恥辱印記的國民黨,他在1995年首度總統大選前接受一位戰前出生於台灣的日本作家司馬遼太郎 (1995: 524) 訪問時,公開發出「生為台灣人的悲哀」之聲,卻出乎意料地被解釋為他有偏愛日本的傾向,因而與外省人漸行漸遠;因此,李登輝必須在1998年台北市長選舉時提出「新台灣人」的概念。外省人如果能接受這個新創的包容性認同,或許能因此認為自己的認同已經獲得救贖而不再憂慮。儘管這種長久以來令人期待的和解作法廣受好評,不過,這個新名詞的內涵仍然顯得模糊、而且歧義[58]

即使如此具有「族群融合」巧思的名稱或許能減緩國內族群張力,民族認同歧異的問題仍然未能如預期迎刃而解,尤其是對於外省人而言。儘管有些外省人菁英開始承認自己是台灣人,不過,他們[59]依然堅持自己的中國人認同。不管如何,他們大多還是認為自己首先是中國人,然後才是台灣人,或者是充滿修辭意味的「中國人在台灣」[60],像極了「中華民國在台灣」。只不過,藉由如此模糊的定義,台灣認同被矮化為地方性的認同,而中國認同則被提升至國家層次,也就是說,台灣認同在無形中被無形中套牢了。

儘管有李登輝的奮力推動,『兩國論』依然在光譜上提供眾多各取所需的詮釋,包括忠誠者所信奉的「一中兩國」、過去國民黨主流派所揭示的「一個民族、兩個國家」(一族兩國)、以及陳水扁總統的「兩個華人國家」。即使在國民黨菁英之中,對於在「兩個國家」之後應該加上「一個民族」、或是「一個中華民族」的後綴詞,內部仍有相當的爭議,主要是因為「民族」一詞本身在漢文、以及英文中均有多種迥異的解釋[61]。如果「一個民族」代表一個無定形的「文化華人」,其內涵便與民進黨的主張相同,因為新加坡在台灣亦被廣泛地被「錯認」為是一個華人國家;然而,若「一個民族」被認為是代表政治上的「中華民族」,這個用詞便有強烈暗示統一的意味,也就是為我們所一般所謂「德國模式」統一[62]。在上回總統大選後,李登輝承認國民黨之所以敗給民進黨,主要的原因在於黨內同志、以及支持者對於認同所產生的分歧所致。隨後,因為憤怒的抗議者包圍中央黨部、並且要求李登輝卸下其主席職位,可以解釋為國民黨的外省支持者並不願接受他在認同上的努力。

如今,大部分的民進黨領導階層似乎願意接受中華民族只不過是一個文化名詞,並不具有政治、歷史、或地理意涵;無怪乎土生土長的陳水扁總統會贊成中華民國、以及中華人民共和國都是華人國家。在這樣的解釋下,陳水扁與民進黨心安理得地從李登輝的手中接掌中華民國。眼前,陳水扁已經大大方方地將自己視為華人,或許是一方面想要讓中國覺得台灣仍有一線之牽,另一方面是讓外省人仍然保有某種感情上的羈絆。

 

肆、政治制度與國家打造

台灣人為了達成國家打造的目標,還必須承受過時政治體系的痛苦;對於台灣人來說,這套戰後移植自中國的體系是完全陌生的。借用Hirschman (1990) 的用詞,從抗議、反對、到忠誠的道路,並不等於全心全意接受國民黨政權;坦承而言,民主鞏固過中的中華民國政府,頂多只不過是「第二共和」,離「台灣共和國」仍有相當的差距;不過,也並不意味著我們必須全盤將這套體系丟進灰燼。儘管如此,由於台灣住民尚未能透過協商來達成對於政治制度的共識,因此,尚無力/無意擘畫一套嶄新的政治制度來取代中華民國體制,連帶地,台灣人還沒有辦法擺脫被殖民者的囚犯心態。

當前的中華民國憲政體制,是經過1990年代所進行的六次修正案而來的。儘管政治菁英們多體認到決定孰為統治者的戰場在總統大選,然而,他們對於當今的憲政體制到底是總統制、內閣制、還是半總統制/雙首長制,還是缺乏共識。眾所週知,儘管總統是由全民所選出來的,行政院長應由總統指派但是卻必須對立法院「負責」。國民黨總統候選人連戰在2000年總統大選時的得票數排行第三位,不過,由於它在1998年第四屆立委選舉中擁有絕對多數[63],因此老是堅持有權組內閣;經過2001年的第五屆立委選舉,執政的民進黨終於取得國會最大黨地位,國民黨才不再喋喋不休。迄今,民進黨政府相繼推出三個閣揆(唐飛、張俊雄、以及游錫),雖然不是正式的聯合內閣,不過,不管是行政、還是立法上的結盟,除了民進黨的成員外,還是要適時仰賴李登輝的人馬來提供奧援。

如果具有民意的總統要擺脫國會的掣肘、讓總統能真正對選民負責,未來必須賦予總統否決權國會立法的權力 (presidential veto);也就是說,倘若總統反對立法院通過的法案,只要獲得近相當數額的立委支持(譬如說三分之一),他便可以將其否決,除非是有絕對多數的立委誓死反對(譬如說四分之三)。此外,只要總統與部會首長之間有行政院長的存在,即使是執政黨的立法委員,很難摸清在此行政三角當中應該與誰協商;既然行政院長在實質上逐漸成為總統的幕僚長之際,行政院長的職位應該被廢止、或至少被調整至隸屬總統府辦公室的角色。

不論對『中華民國憲法』的文本、或是修正條文的詮釋為何,政界大致體認到陳水扁總統於2000年就職後所面對的政治僵局,主因在於當前憲政體制的總統/國會關係模糊所造成[64]。如今,該是主要的政治參與者、以及所有未來可能的總統候選人挺身而出、向大眾表達他們心目中的理想憲政制度的時候了,尤其是如何在行政、以及立法兩個部門之間取得平衡點。此外,由於過去的憲法修正案為了避免不必要的障礙,均刻意於幕後進行,因此,很難去評估造成當前憲政僵局的責任歸屬;在未來,有必要讓民參與憲政安排的對話,甚或透過公民表決來制定一套嶄新的憲法。

我們可以看到,當前憲政體制之所以運轉不順,除了先天不良,也有很大的阻力來自正在歷經重組、而且高度浮動的政黨體系所致。過去十五年以來,台灣的政黨體制一直在演變之中,從不容許有任何民主政黨存在的黨國體制、經歷反對派民進黨所挑戰的國民黨一黨獨大統治時期,演變至沒有任何一黨能在國會或總統大選中佔有絕對多數的多黨競爭時代,也就是所謂的「三黨不過半」。追根究底,造成這種三黨鼎立態勢的是選舉制度,也就是國會議員區域性選舉中的單一不讓渡投票制 (single-nontransferable)、以及總統大選中的相對多數制,兩者都會助長政黨內部的競爭、甚至於分裂;另外,國會全面改選候後所增設的不分區部分(包括僑選),也就是政黨比例代表機制的引入,讓小黨有存活的空間,因而更引發顯著的政黨體系離心效應。

過去,這些政黨的選舉基礎可以簡單地使用族群認同(本省人vs. 外省人)、民族認同(台灣人vs. 中國人)、以及國家定位(獨立vs. 統一)來作二分法的區隔。一直到1990年後期為止,這三條分歧的軸線大致上是相互重疊,主要政黨的政治空間便依序沿著光譜分佈,從一端傾向「統一/中國人/外省人」、經過中間的「維持現狀/既是中國人也是台灣人/外省人與本省人結盟」,一直到傾向「獨立/台灣人/本省人」的另一端。由於政黨政治逐漸向此認同軸線看齊,這些相互強化的分歧或多或少可以解釋台灣選民的政黨認同。新黨成立於1993年,由某些反對李登輝的保守派、並且認為自己才能真正代表國民黨的人士組成,因此被認為是出走的外省人政黨。國民黨則大致以本省人與大陸人之間的族群協和自居,企圖佔據政治空間的中間位置。而民進黨自其1986年成立後,就一直被認定是正統代表本省人/台灣人的政黨[65]

儘管一般人公認在選舉時動員族群是不道德的,不過,各黨菁英至今卻仍然找不到可以跨越族群分歧的議題,頂多是在公眾場域不敢造次。自從1995年第三屆立委選舉開始,不少候選人就刻意模糊其政黨色彩,寄望藉由選民與政黨的去鉤 (de-alignment) 擴張票源。在政黨認同混亂的當中,主要政黨多忙於在主要議題、以及政策面向上往中間調整,以期能拉攏那些想像中的中間選民。其實,真正值得我們去深思的政治空間,就是如何釐清前述三種認同面向的糾葛。

2000年的總統大選破壞了原本的一大、一中、一小的三角政黨體系。親民黨成立於選後,是第二個由國民黨裂解出來的政黨,頓時成為外省人的新樂土;親民黨主席宋楚瑜為前國民黨秘書長,在總統大選失利後全力尋求與本土政治人物結盟,目標是取代國民黨而成為一個非族群化的政黨,因此,很難將它在光譜上定位。最後,因為國民黨中的保守派/外省人重申其傾向統一的立場以抗拒宋楚瑜的吸納,國民黨內一些擁李登輝的本土人士遂決定成立台灣團結聯盟,不過,究竟它自己的定位是在民進黨與國民黨之間、或是在民進黨的右翼,內部仍在凝聚共識之中。

假若我們同意兩黨政治比較適合總統制的運作,那麼,國會、以及總統的選舉制度應該彼此相互配合。在此民主轉型的時期,絕對多數決似乎較適合於總統制,至少可以確保一個鬆散的雙個陣營的政黨體系。另外,對於國會議員的選舉而言,學理、以及外國的經驗告訴我們,搭配相對多數的單一選區制可以收斂政黨數目;如果未來的選舉制度要轉變為所謂的單一選區兩票制,可以採取日本的混合式兩票制(又稱「並立制」),或者轉變成德國、紐西蘭的「形式混合制、實質比例制」的兩票制[66](又稱「聯立制」)。我們必須指出,如果將來的兩票制是以目前的區域性選舉中的單一不讓渡投票制、加上讓選民自己投政黨比例的票,那麼,除了能更加緊扣選民與政黨的關係外,並不太能降低政黨數目。再來,並立制與聯立制最大的差別在前者為區域選舉與政黨比例的混和,後者為如假換的政黨比例代表制,只不過讓選民與候選人維持選區關係,因此,仍有相當的增加政黨數目的誘因。此外,區域與不分區(政黨代表)席次的相對比率也是重點,如果政黨代表的不分超過目前的額度(22%),那麼,儘管我們將所有的區域選舉改採相對多數式的單一選區,可能預期的降低政黨數目效果,很可能會被抵消掉,也就是說,當前政黨體系分碎的情況將不會改進。

 

伍、結論

台灣如果要鞏固民主體制,需要先確立一個主權獨立的民族國家,同時要處理族群分歧問題,並且要改造政治制度。我們以為,台灣的民主鞏固必須三方面齊頭並進徑:國家肇建、民族塑造、以及國家打造。

儘管大部分台灣領導者宣稱,只有台灣人才有權利決定台灣與中國未來的關係,然而,他們處理民族認同議題的努力顯然不足。他們大致是自足於結合中華民國的外殼、以及台灣的內在,無形中表現出他們對於維持原狀的堅持,因此,暗地裡呈現出一種權宜式的、混雜 (hybridity) 的認同。在適當的時候,台灣人仍然必須接受一項嚴苛的考驗:台灣人是否願意與海峽對岸的中國人分享同一個國家,特別是在中國政治民主、以及/或經濟富裕的情況下,如果答案是肯定的話,彼此就是屬於同一個民族。

正如台灣島上的住民至今尚未在認同上達成共識,他們也分不清楚到底這些相互糾結的情愫是屬於族群的、民族的、亦或是政黨的。政客們或許發現在選舉時打族群牌十分受用,然而,外在來自中國的威脅終究會在危機時刻迫使民族/國家認同超越族群認同。

如果台灣人不願多花費心力在政治制度的擘畫,那麼,政權的轉移只不過是將政治權力從外省人手中轉到本省人手裡。然而,機械性的投票主義無法稱得上是民主,頂多是所謂的「選舉式民主[67](electoral democracy),並且也無法讓全民在建的路途上產生由衷的參與感。

回研究著作

 

參考文獻

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[1] 譬如Huntington (1968)

[2] 譬如Pye (1966)Binder等人 (1971)

[3] Rustow (1970) 最具有代表性;見Comparative Politics (1997, Vol. 29, No. 3) 的追念特刊。參見Huang (1984)Cheng (1989)。國內的用字是「民主運動」,見李筱峰 (1987)

[4] O’DonellSchmitter、以及Whitehead (1986)O’DonellSchmitter (1986)ChouNathan (1987)Linz (1990)Przeworski (1991)Munck (1994)Offe (1996)、吳文程 (1996)

[5] 譬如Huntington (1991)HigleyGunther (1992)Shin (1994)Gunther等人 (1995)

[6] Shin (1994)Merkel (1998)Munck (2001)Vanhanen (2001)Grugel (2002);當然,Rustow (1970) 是建構民主化模型的先驅。

[7] 請比較 Shin (1994) 稍微不同的切入點。

[8] Dahl (1971)Huntington (1991)Shin (1994)CollierLevitsky (1997)Zakaria (1997)Doorenspleet (2000)Munck (2001)Schedler (2001)Diamond (2002)Hadenius (2002)Carothers (2002)

[9] Wachman (1994)WongSun (2000)Wong (2001) 對台灣民主化的研究。

[10] 譬如Bunce (2000)

[11] Lipset (1960)Rustow (1970)Shin (1994)Tilly (2000)Munck (2001)

[12] LinzStepan (1996: 31)Schedler (1998: 7)Rustow (1970) 也討論到雙向的對流互動 (circular interaction)

[13] 這是Rustow (1970) 的用字。

[14] Lipset (1960) 是鼻祖。

[15] Dahl (1992)Fukuyama (1995)

[16] 參見Rustow (1970) 的討論。

[17] Higley、以及Gunther (1992)Gunther等人 (1995)

[18] Carothers (2002) 的挑戰,並參考Journal of Democracy (2002, Vol. 13, No. 3) 隨後的激論。

[19] 也就是一般所謂的「台灣人」。

[20] 1980年代後期,鄭南榕、以及詹益樺引火自焚。1988年,農權會發動的示威遊行因遭政府無情的對待轉變成暴力抗爭。

[21] 戰爭期間,關於台灣前途曾出現獨立、歸還中國、或交由盟軍託管的建議;詳見施正鋒(2001)

[22] 因為共同的政治、法律與行政系統,台灣居民得以進行全島性、密集的社會溝通和經濟交易。國旗、國歌、以及教育的設立均是為了塑造一個相異於共產中國的國家認同,儘管其不甚穩定。

[23] 「大陸人」目前較為少用;「外省人」一詞恐有排他涵義,不過,在尚未有其他約定俗成的名詞出現之前,我們在此先不用「新住民」。

[24] 有關蔣經國時代的自由化,見Winckler (1994)

[25] 此名詞借用於di Palma (1990)

[26] 台灣民族主義第一次展現的型態為追求一脫離殖民政治、經濟以及文化宰制、主權獨立的台灣共和國。而所謂「台獨思想」最初的倡議者為在日本統治下赴日求學的台灣學生。

[27] 有關民族國家的討論,詳見Smith (1984: 174)

[28] 不過,李登輝有不同的看法:「台灣並非任何一個國家的殖民地,因此,提出『自決』並不恰當。而且,我們目前沒有要求『自決』的必要。而『獨立一詞更是不妥』。」見李登輝、中嶺雄 (2000: 42);參見黃昭堂 (1996)、施正鋒 (2002)

[29] 直到國民黨開始實行白色恐怖統治後,流亡於日本和美國的菁英才開始在台灣留學生與移民社群當中散播台灣獨立思想。

[30] 中國方面過去的用詞為「解放」。

[31] 民族成員可能具有共同種族、血源、語言、宗教、地理、文化、或歷史記憶;不過,這些並非充分、亦非必要條件。

[32] 或可稱之為「國家塑型」、或「國家創立」。

[33] 參見Lin以及Zhang (1998)Robinson (2000)

[34] Rustow (1970) 是少數注意到民主必須建立在主權獨立國家者;參見Huntington (1996)

[35] Rustow (1970) 別提到「國家團結」(national unity) 的重要性。參見Nodia (1992)Huntington (1996)LinzStepan (1996)、吳乃德 (1997)Arfi (1998)Basch (1998)Udogu (1999)

[36] 參見Przeworski (1991)O’Donnell (1994)LijphartWaisman (1996)Saward (1998)BrennanHamlin (2000)

[37] 參見ElsterSlagstad (1988)LijphartWaisman (1996)von Mettenheim (1997)MainwaringShugart (1997)FowerakerLandman (2002)

[38] 參見Lipset (19602000)RandallSvåsand (2002)

[39] 參見LijphartWaisman (1996)Taagepera (1998)Reilly (2001)

[40] 台灣並非如西藏、或車臣一般的殖民地,可以算是美國『台灣關係法』(1979) 保護下的一個準國家 (quasi-state)

[41] 清朝時,台灣僅與中國維持鬆散的行政關係。而在一百多年的日本 (1895-1945)、以及國民黨有效統治 (1945-2000) 期間,台灣始終在政治、經濟、以及文化等領域脫離於中國,因而有助於台灣人發展出獨特的認同。

[42] 倘若我們將主權劃分為有效統治、事實主權、以及法理主權,則台灣尚欠缺法理主權,而這並無法單憑片面宣佈獨立就可以獲得。

[43] 在中國與美國關係正常化的同一天,中共第五屆人民代表大會發表『告台灣同胞書』,倡議恢復兩黨之間的「三通四流」。詳全文,參見<http://mac.gov.tw/rpir/2nd1_6.htm>19819月,人代會主席葉劍英發表『葉九條』,提出在統一台灣之後,將其設為特別行政區。詳見<http://mac.gov.tw/rpir/2nd1_7.htm>。不到兩週,中共主席胡耀邦更邀請台灣總統蔣介石一同協商。

[44] 過去,台灣人已經習慣於中國標準的威脅手法:倘若你們膽敢宣佈獨立,我們必然將攻擊台灣。中國官方最近所發表的白皮書更進一步表示:倘若你們延宕關於統一的協商,我們將訴諸武力。詳見於1993(《中國時報》9/1)、2000(《聯合報》2/22)之白皮書。

[46] 詳見Taipei Times2001/7/13)。

[47] 19829月,鄧小平在與英國首相佘契爾夫人會晤時提出一國兩制,企圖以此概略性架構誘惑台灣投入其懷抱;參見『鄧六條』,<http://mac.gov.tw/rpir/2nd1_8.htm>。李先念,後來的中國國家主席,更進一步於19853月主張台灣可以保留其政黨制度、警察、軍隊,甚至秘密警察。

[48] 李從一開始便刻意輕忽主權議題的重要性。他在準官方的『國家統一綱領』中將中華民國降格至「政治實體」的地位,接著更同意否認中國於1992年提出的所謂「一個中國」原則,令台灣始終被視為一個地方政府。不論是中國版的「一個中國分治」或是國民黨版的「一個分治的中國」,台灣均被視為中國的一部份,而非國際社會中具有正當性的國家。

[50] 某些民進黨官員更進一步爭論台灣早在1949年,當國民黨於內戰中敗給共產黨而被迫將政府遷至台灣時,台灣就已經獨立。這種說法對於台灣獨立運動追求者特別是一種挑戰。倘若台灣早在五十年前就已經獨立,他們為了一個虛假的目標而流亡數十載的行為豈不是荒誕可笑?此外,對於因為追求台灣獨立而遭監禁者,他們的犧牲更是矛盾,因為國民黨政府所實踐的目標竟與其相同。當民進黨政府斷言只剩下一夕間改名的問題,中華民國如何能在國際上廣為接受?台灣獨立運動者辯稱,國際間對於獨立的承認並非單邊宣稱即可,因此有關民族國家的創建絕非僅是將政權由大陸人轉移至本土居民手上便可完成。

[51] 亦被稱為「四不一沒有」。詳見<http:// www.president.gov.tw/php-bin/prez/showspeak.php4>。事實上,陳水扁在選舉前已作了類似的宣示,可見他有定見;參見『陳七項』(《中時晚報》,2000/1/31)。

[52] 身為非自願性的後來者,這些國民黨流亡政權的追隨者傾向認為自己是散居海外中國人 (Chinese diasporas) 的其中一支。

[53] 有關台灣民族認同的發展,參見施正鋒 (20001999)

[54] 有關「忠誠者」的概念,見Kohn (1957)

[55] 參見Anderson (1991)、以及Alter (1989) 的用詞。

[56]參見Stargardt (1995: 99) 所提出的兩個相關名詞:Kulturgemeinschaft(文化共同體)以及Sprachgemeinschaft(語言共同體)。

[57] 有時候,民族主義會被選擇性地刻化成為如德國納粹或義大利法西斯之類的沙文主義式領土擴張主義。唯一合理的解釋是李刻意遠離孫中山之三民主義(民族、民權與民生主義)中的中國民族主義;見李登輝 (1999: 57)、以及李登輝、中嶺雄 (2000: 114-16)

[58] 假若「新台灣人」一詞是為了囊括所有台灣居民,特別是要能夠包含外省人,其範圍太過廣泛而缺乏具有區別性的實用效益。對於本省而言,因為他們長久以來在各方面都秉持台灣人的身份,這個名詞並無意義;對於外省人而言,他們仍需要一個新的族群名稱。另一方面,若「新台灣人」一詞僅保留給大陸人,亦不會比其原來的名稱更高尚。

[59] 當筆者用「他們」之際,除了表達自己並非「外省人」,無形中始將其視為「他者」(other)。然而,對於「差異」(differences) 的坦白承認,並不意味著排斥。

[60] 據報導,佛教界大師聖嚴在聯合國千禧世界和平高峰會上介紹自己是「中國人」,並且向聯合國秘書長安南介紹自己為「來自台灣的中國人」(《聯合晚報》,2000/8/31)。

[61] 參見施正鋒 (2000) 對於此名詞在漢文與台語中不同的含意。

[62] 德國模式一般被理解為文化民族主義,最終目的在統一所有的日爾曼語使用者。事實上,並非所有日爾曼語使用者均準備好要加入於此泛日爾曼語國家,如奧地利、或瑞士。即使在經濟全球化時代,擁有豐富盎格魯薩克遜血統或不列顛文化的美國、加拿大、澳洲或紐西蘭,是否願意在大英國協外,與英國建立更深一層的政治結合,尚有待考察。

[63] 國民黨於1998年選舉225個立委名額中,贏得123席。而在2001年的選舉中,國民黨獲得113席,民進黨獲得64席,親民黨17席,新黨8席,無黨籍17席以及建國黨1席(《聯合報》,2001/4/25)。

[64] 其實,根據目前的憲法,總統與國會並沒有直接關係。

[65] 民進黨自1986年成立以來,即被賦予三個缺一不可的部分:社會改革運動所透露出的反國民黨情愫,反外省人族群主義,以及台灣民族主義(或台灣獨立運動)。然而,民進黨的選票基礎遭反對國民黨的李登輝追隨者逐漸侵蝕,黨內菁英紛起要求修改『台獨黨綱』以促成政黨轉型。

[66] 又稱為「額外名額制」(additional member system)

[67] Diamond (2002) 稱為「半調子政權」(hybrid regime)O’Donnell (1994) 稱之為「委任式民主」(delegative democracy)

* 發表於歐洲聯盟研究協會主辦「從歐洲反思台灣──在民主的元素中,探索台灣主體性的發展」學術研討會,2002年11月16日,台北,台灣國際專利法律事務所國際會議廳。