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非政府組織的介紹

作者 施正鋒  淡江大學公共行政學系副教授
日期 2002/5/16

表面上看來,「非政府組織」(non-governmental organizations、簡寫為NGOs) 是一種負面定義的名詞,顧名思義,也就是指「政府以外的組織」。事實不然,它有更積極的意義,除了代表對於以國家(就國際舞台)、以政府(就國內政治)為中心的傳統途徑表達不滿以外,還希望以草根百姓透過非政府組織的參與,來建立足以與國家相庭抗禮的國內的、以及全球性的「公民社會」(civil society),終極目標是民主政治的體現。

所謂的公民社會有其特殊的涵義,而非一般人鬆散使用的用字,譬如說屬於私人領域的「民間社會」。大體而言,我們期待看到的社會生活是一種志願結合的領域,本身除了有共同的規範與利他目標外,還要能自力更生、自給自足,更重要的是,這些組織必須能夠有相當的自主性 (autonomy),也就是自己訂定標的、自力身體力行、自我承擔結果,不受國家操弄。在這裡,公民必須在公共領域集體行動:成員除了要交換彼此的資訊,還要熱情地表達大家共同的理念、集體的福祉,更要期待國家有所作為、要求政府官員敢作敢當。

公民社會理論是在1970年代出現於蘇聯宰制下的東歐,特別是波蘭的團結工聯,希望透過草根組織來進行大規模的動員,一方面號召百姓將公民社會復活過來,另一方面期待能同時重新建構公共空間,以人民的力量抵制極權統治下的國家機器,進而達到民主化的目標。

在這樣的架構下,面對政治社會(政黨政治)、以及經濟社會(市場經濟)菁英對於國家機器所進行的聯合壟斷,公民社會並不想攫取國家,也不反對國家、政治、或是政黨,而是要透過結合、思考、以及選擇的過程,來提高人民參與的能力、以及培養對差異的包容。具體而言,公民社會除了要限制國家的力量、要把威權體制加以民主化,還要以另類的參與管道,來補強政黨政治在匯整與代表功能上的不足。非政府組織就是公民社會所提供的基本介面。

非政府組織除了關心國內政治的運作,有些更是跨越國界、活躍於國際舞台,前者稱為單一國家的非政府組織,譬如美國的「自由之屋」(Freedom House),後者則稱為「國際非政府組織」(international non-governmental organizations、簡寫為INGOs),譬如「國際特赦協會」(Amnesty International)。根據聯合國經濟暨社會理事會 (ECOSOC),非政府組織必須接具備某些基本條件,除了支持聯合國所揭櫫的目標外,還必須非營利、非暴力、非政黨、非經政府間的協議而設立、以及不刻意干涉某國的內政。當然,最狹義的非政府組織是指社會運動組織。

根據傳統現實主義的看法,國際社會是由國家、以及「政府際組織」(intergovernmental organizations、簡寫為IGOs,也就是一般人所謂的international organizations「國際組織」) 所組成。不過,從1970年代開始,非政府組織的數目快速成長,目前世界上的單一國家非政府組織約有一萬個,而國際非政府組織也有五千八百個之多;聯合國甚至於登錄了五萬多個組織。它們彼此在議題上、以及技術上作資訊上的相互奧援,相當程度影響國家、以及國際組織的運行,或補不足、或是挑戰。

除了對於理念、或是原則的堅持與推動,特別是對於人權、環保、以及原住民族權利方面的關注,非政府組織最大的正當性來自民間的自主性參與、而且不受各國政府左右,因此,一般國家比較容易接受並非來自於他國的非政府組織壓力。此外,相較於代表各國的政府際組織,國際非政府組織可以透過散佈各國的會員作聯繫,將各國政府企圖掩飾的實情公佈世人。因此,我們看到的是一種雙軌的互動方式:非政府組織除了介入國家之間的互動,彼此也有水平、以及垂直的網絡,儼然成為一種無形的世界性公民社會。當然,國際非政府組織之所以能逼各國就範,多少還是要仰賴政府際組織當推手。

事實上,當年聯合國的成立,非政府組織對於憲章的設計,扮演相當吃重的專業角色。自從1946起,經濟暨社會理事會開始賦予某些有代表性的非政府組織諮詢的身分;儘管它們沒有理事會的投票權,卻可以藉著觀察大會的時候進行遊說、或是散發報告,因得以突破各國對於真相的封鎖。此外,國際組織往往也歡迎非政府組織提供資訊、或是專業上的幫助,以便有效處理會員國的相關問題。此外,有些非政府組織擁有豐富的財源(捐款)、以及人力資源(自願性),譬如位於日內瓦的聯合國難民中心的前主任Ibrahima Fall就曾經嘆道,他們的人手、以及預算遠不如國際特赦協會。

不管是國內、還是國際性的非政府組織,它們成功的最大前提是自主性,也就是說,不能被人間懷疑是某個特定國家的馬前卒。此外,非政府組織必須作決定,到底是要在現有的國際組織架構下運作,因此,也就先要有覺悟,自主性勢必會大大受到侷限,甚至於向各國的特定目標低頭;相對的,也可以選擇在國際非政府組織的圈子內出聲,不用擔心自我設限、或是訴求被閹割。當然,兩個策略如何取得平衡,還要看這個組織的專業能力、以及資源的多寡。

*講於行政院青年輔導委員會主辦「青年國際事務人財研習營──健康、工作與人權的內造與外展:全球思維、在地行動」台北,5月16日。

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