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徵兵制與募兵制的比較

作者 施正鋒  淡江大學公共行政學系副教授
日期 2002/1/19

…a nation cannot exist without an army, for not only does the army defend the nation's existence, it provides the element of national unity and identity, thereby building the nation itself.

──Warren L. Young (1982: 3)

 


壹、前言

「徵兵制」(conscription或draft) 與「募兵制」(enlist) 最大的差別,在於前者為義務性的、後者為志願性的。台灣目前的兵役制 為「混合制」(汪增智,1994;譚傳毅,1998),也就是軍官以募兵制下的職業軍人為主、士兵則以徵兵制下的常備兵為主。

在以農業為主的傳統社會裡,當兵被當作是不得已的選擇,有「好男不當兵、好鐵不打釘」的偏見,不像在崇尚武德的社會裡,軍人是被視為最尊貴的志業。戰後,第三世界國家紛紛獨立,軍方甚至於是帶領國家現代化的火車頭 (Bienen, 1971)。即使在今天的西方國家,職業軍人甚至於是父子相傳,儼然是武士階級的再現。

就一個前現代的社會而言,國家是封建體制宰制百姓的機制罷了,人民當然要想盡辦法逃避兵役。然而,自從法國大革命帶來「民族國家」(nation-state) 的理念,也就是說,除了進行傳統戰爭的必要性外 (Janowitz, 1971: vii;歐貝泰,2001),國家應該是「民族 的國家」(nation's或national state),如此一來,在「公民軍隊」(citizen army)、或是「國民軍隊」(national army) 的認識下,才有實施徵兵制的正當性 (Huntington, 1957: 37; Rouquie, 1987: 94-95)。

在台灣的歷史發展中,兵役是以募兵制為主軸,不管是荷蘭人招募友好的平埔族西拉雅人(潘英,1996)、鄭氏王朝的屯兵、滿洲人招募平埔族巴宰人為台勇渡海平太平天國(潘大和,1998;黃富三,1987)、或是由開發墾首所僱募的隘勇(吳學明,2000),一方面具有傭兵的性質、另一方面卻又有私人部曲的意義。就一個墾殖者與原住民族短兵相交的社會,擔任隘勇的目標還是在於希冀快速取得土地,而非視為理想的志業。

自來,由於外來政權對於本土人士的不信任,統治者必須以武力作為後盾,當然是不願意徵召被征服者來持槍 。不論是官兵、皇軍、還是國軍,從清治時代的朱一貴事件、日治時代的霧社事件、到國治時代的二二八事件,軍隊代表的不外是隨著征服而來的社會控制工具,也是對台灣人「三年一小反、五年一大亂」的最後防線。

在日本殖民時期,一直要到二次大戰末期(1945),台灣人才被允許徵兵投入太平洋戰爭(蔡錦堂,2001);此前,台灣人多只能擔任後勤性質的軍伕、或是少年工(張良澤等人,1997),因此,曇花一現的徵兵被視為差別待遇措施得結束,本島人甚是於視出征為至高無上的榮耀。戰後,國民黨政權在美國的壓力下,才勉強同意讓台灣人當充員兵,而八二三炮戰是台灣人第二度被徵兵就馬上要面對的戰爭。相較於戰前,白色恐怖時代的台灣人除了有被手足同胞掃蕩、清鄉、殺戮的慘痛經驗外,更不願意子弟捲入中國國民黨與中國共產黨之間的內戰,因此,除了家庭貧困者以外,台灣人迄今鮮有志願當職業軍人者,而一般人對於義務役也不甚熱衷,甚至於有想盡辦法規避者。

坦承而言,在台灣的民主化過程裡,軍方大體表現出最高的專業化,也就是「軍人不管政治」(施正鋒,1998);特別是在首度政權轉移,軍方的高度自我節制,也是政局穩定的最大磐石,一掃過去國軍就是國民黨「黨軍」的刻版印象。也因此,一般社會對於軍人的偏見,也應該是重新檢討如何以更寬的視野來作定位的時候,尤其是徵兵制的可欲性。

徵兵制與聯考制度被當作是國民黨體制裡頭,少數比較公平的制度(台灣研究基金會國防研究小組,1989:146-47)。然而,除了起碼的齊頭式公平以外,制度應該有其他更正面的衡量標準。民間一向反對徵兵,唯恐子弟遭受凌虐、甚至於外島一去不回。長久以來,民進黨的主張「軍隊國家化」,對於兵役制度的訴求共識是縮短役期,只有陳水扁總統明確支持募兵制;大致看來,議者的著眼點大致是顧及對內的政局安定、民主的考量,重於對外的國家安全顧慮 。特別是在冷戰結束以來,軍備裁減是全球性的趨勢,此外,在精實兵力的大方向指導之下,社會上廢除徵兵制的呼聲越來越大;相對地,軍方也面臨目兵不足的難題,當然反對廢除行之已久的徵兵制度(歐溪生,2000;岳浩天,1999;溫源興,1997)。或許,這正是國人重新探討兵役制度的大好時機。


貳、主張與反對徵兵制的理由

以美國的經驗來看,大體是在戰爭時期才採取徵兵制,平日則採用募兵制,也就是說,唯有在國家安全面對重大威脅之際,才有必要進行大規模的兵役動員 (Oxford, 1994)。然而,這種戰爭vs. 和平、以及徵兵vs. 募兵的二分法,逐漸出現例外。在越戰期間,由於國內反戰呼聲高漲,尼克森總統在1973年斷然廢除徵兵制,迄今維持志願役 (All Voluntary Forces)。不過,儘管蘇聯解體、以及冷戰結束,美國轉而積極從事集體安全、維持和平、營造和平、以及建構和平的任務,在兵源上漸有捉襟見肘的窘態,又開始有徵兵之議 (Bandow, 1999)。

其實,徵兵與募兵並非相互排斥的兵役制度,如果以光譜的方式來呈現,世界各國的兵役制度 (military service) 可以分為六類 :(一)採取徵兵制,而且沒有代替役,譬如以色列、南韓、新加坡;(二) 採行徵兵制,但允許非戰鬥的軍事役,譬如俄羅斯、瑞士;(三)採用徵兵制、不過,也有非軍事、或是非武裝的軍事役,譬如奧地利、芬蘭、德國、台灣;(四)採取徵兵制,不過,並沒有真正實施,譬如薩爾瓦多、那密比亞;(五)雖有選擇性的徵兵制,卻以募兵為主,譬如,阿根廷、中國、印尼;(六)採取募兵制,譬如,澳洲、美國、加拿大英國。

一般而言,贊成徵兵制的人不一定反對募兵制,也就是說,有可能接受兩種並立(也就是採混合制),也有可能主張以徵兵制取代募兵制。相反的,反對徵兵制的一定要接受募兵制,也就是說,兩者是相互排斥的選項,除非是主張徹底廢除軍備的反戰論者,也就是連防衛性國防也反對者。既然目前的爭議在於徵兵制的可欲性,我們大致根據Bandow (1999, 1994, 1990a, 1990b) 的分析,將主張徵兵制、以及反對徵兵制的看法分述如下。

一、募兵制的員額、素質、流動率

主張徵兵制的人認為,由於一般社會對於軍方沒有好感,再加上職業軍人薪餉比起民間相對偏低,往往招募不到好的人手,特別是隨著武器的精進,專業人士寧願選擇企業界(倪岱峰,1997);甚至於職業軍人延長服役年限 (retention) 的比率日降,高度流動率也造成訓練成本高漲,特別是飛行官、電腦人才 (Bandow, 1999)。

其實,既然精簡兵員是國際環境的大走向,而且我國近年來也實施「精實案」,目標是在如何提高軍方的整體效率、或是特殊專業人才的比率,而非員額的總數,也就是應該認真如何思考素質的問題,而非數量 (Fallon, 2001)。如果說過去的常備兵並未被珍惜是言過其實的話,目前軍方對於大兵則視為溫室的花朵,唯恐動輒得咎,反而造成看護上的負擔。

相較於常備兵,不管是把當兵視為職業 (job)、志業 (career)、或是任務 (mission) (Janowitz, 1971: 104),志願役原本就比較穩定;此外,根據美國的經驗,不論是從教育程度、學科測驗、還是家庭背景來看,職業軍人的素質都高於社會的平均值 (Bandow, 1990a)。因此,與其費心說服原本就不太願意當兵的常備兵轉服職業軍人,倒不如將心血放在如何運用市場機制來吸引年輕人投筆從戎,特別是在經濟景氣衰退之際,三軍的廣告行銷仍有相當的改進空間。如何再提高薪餉、改善福利,同時,正面檢討社會上對軍人的貢獻,也可以增加志願留營的比率。

二、募兵制的成本

主張徵兵制的人認為,訓練職業軍人原本就所費不貲,再加上募兵日益困難,必須相對提高福利,才可能將優秀的人才留在軍中,人事成本勢必水漲船高。Bandow (1999) 則以為,常備兵原本就役期較短,再加上留營率比職業軍人大為低落,因此,訓練的總成本(而非單位成本)反而較高。

其實,兵役制度的選擇不應該只是侷限於訓練成本,而是要擴及社會成本,包括為了拖延入伍而念研究所,或是為了逃避兵役而尋求移民、甚至於肢體自殘;根據經濟學者孫克難 (1992) 的研究,表面上看來公平的徵兵制,由於每個人的機會成本不同,反而造成役男付出不等的兵賦。Bandow (1999) 甚至於認為,保國衛民的重責不應該讓十八歲的年輕人獨力去承擔;如果役男在民間有適當的職業、或是深造,而且女性同儕可以往前衝刺,卻沒有理由要求他們放棄自我實現的機會。我國目前對於役男出國申請的制度雖有鬆綁,然而,還是建立在將當兵與忠誠等同的假設;與其平日為了確保公平而堅持徵兵制,不如讓役男在國家有難之際來決定去留與忠貞。

三、募兵制的市場走向

Charles Moskos 認為光是以市場價值來評判兵役制度,不免會將公民軍隊的理想矮化為經濟人,也就是說,在消費者主義、以及享樂主義至上的情況下,職業軍人可能將當兵當作上班打卡領薪水的工作罷了,或者是學習技能的職業訓練所,頂多是海軍可以有機會搭敦睦鑑周遊列國;如此一來,原本報效國家的神聖使命感全失,又如何仰賴他們誓死達成捍衛國土的任務?

Bandow (1990a) 不以為然,軍人如何來看待自己的責任,除了與個人的價值觀有關、也與整個社會的大環境息息相關,並非單純決定於市場機制,也不會因為採取徵兵制而改變;事實上,就一個志業來看,軍人與醫師、教師、記者、或是企業家一般,也有其專業上的標準與道德 (Janowitz, 1971; Huntington, 1957),因此,有些人可能是為了就業的考量而選擇當職業軍人,不過,也可以是為了實現自我而加入武官的行列。

四、以徵兵進行社會工程

不少贊成徵兵制的人認為,既然當兵是公民的義務,更希望透過嚴格的軍中生活,以社會實驗的方式,將年輕人訓練成具有現代公民的意識、社會服務的責任感、以及道德觀,也就是杜魯門 (Harry Truman) 所謂的「社會工程」(social engineering) (Moskos, 1993, 1990; Bandow, 1990a)。Bandow (1999) 質疑,如果經過家庭、或是學校的長期教化,都不能培養青少年的身為公民的價值觀,又如何期盼軍隊能在短短的役期改變他們?Villard (1916) 也認為不要把軍隊訓練當作治療社會病痾的萬能丹。

在落後的國家,軍隊也許是社會中少數具有教育功能的機構;然而,台灣已有多元的教育機制,沒有理由對軍方的功能作過度要求。況且,我們一向對於國軍的國民黨化深惡痛絕,反對軍中灌輸的教條主義,豈有以新的一套政治正確來取而代之的道理?即使這套「正確的」價值觀是由民選的政府來定奪,也難免將軍對政治化,這是不利民主鞏固的追求。

五、徵兵與領導者的軍旅經驗

也有人認為,在募兵制之下,文人的國家領導者沒有當兵的經驗,不了解軍中的特有文化、或利益,甚至於對於國防事務缺乏興趣,可能產生文武決策者之間的鴻溝,因而主張徵兵制 (Bandow, 1999)。

誠如先前所提,徵兵制的實施與國家是否參戰有高度相關,也就是說,在參加世界大戰、或是獨立戰爭的國家裡頭 ,政治人物多有軍旅生涯,譬如美國的艾森豪總統、法國的戴高樂;在拉丁美洲,軍校甚至於是總統的養成所 (Johnson, 1964: 4)。然而,戰爭畢竟非常態,大多數國家認為沒有大張旗鼓徵兵的必要,政治人物當然沒有當兵的機會。事實上,軍事經歷與政治歷練並沒有絕對關係,否則,以色列的梅爾夫人、甘地夫人無力節制男人為主的軍方?

六、以徵兵打破軍方自成天地

與先前的主張相仿,有人期待以徵兵來打破職業軍人與世隔絕的傾向 ,防止軍方坐大、甚至於發動政變 (Bandow, 1999; Maniruzzanman, 1987)。事實上,在民主國家裡,效忠民選政府乃最基本的專業自我要求;這種對軍方的猜忌是不公平的,因為軍人的最高要求是捍衛國家安全,而非政治的仲裁者。其實,軍人是否會干政與兵役制度沒有明顯的關聯,因為即使採取徵兵制,高級將領還是出身職業軍人,常備兵(或預備軍官)又如何制衡有異心的上級軍官?

在第三波民主化的過程中,文武關係若要成功地達成以文人政府來節制武將的目標,就要思考如何讓軍方專注確保國家安全的職責,不要讓內部的政治分歧延伸到武裝部門 (Diamond & Plattner, 1996)。具體而言,軍方對於民主的最大貢獻是維持政治中立,如果我們期待政治議題不要武力解決,政治力量就不應該剝奪軍方高貴的武德、以及獨特的傳統。縱然採取徵兵制,軍官依然自成一體,並不能保證上下之間能相互影響;即使內部彼此水乳交融,也不代表能成功地與外部的文人達成均衡。

七、徵兵制與軍方的社會組成

對於募兵制的最大挑戰是職業軍人的組成失衡,也就是說,出身貧寒階層、或是少數族群的比率較大 (Young, 1982),因此,可能會造成弱勢族群必須分攤較重的國家安全責任,特別是戰爭期間如果為國捐驅,公平性會被質疑 (Bandow, 1999, 1990a; Glick, 2000)。如果對於某個少數族群的成員來說,從軍為最佳的就業選項的話,尤其是社會經濟居於弱勢者,有值得我們擔心的地方嗎?其實,對於窮人子弟來說,不管是就業、還是技能的取得,投筆從戎可能是尋求社會上升 (upward mobility) 的唯一管道,尤其是在非戰爭時期;如果進入戰爭狀態,大家犧牲的機率就沒有差異。

更值得討論的是軍隊的組成是否應該與族群百分比相符。戰後,由於國民黨政權移入,除了將中華民國負載於台灣,更將所謂的「外省族群」安置於軍公教單位,加上「本省人」多選擇安身立命於國家機器外的民間部門,因此,高級將領的族群比例嚴重不成比例 。不容諱言,國民黨過去的用人政策,除了刻意擢昇家境清寒者以外,在三個本土族群之間,也有錄用提攜的優先次序,難免令人有選擇性排斥的想像 。

事實上,如果只是單純的政治權力的分配,台灣的民主化就不用擔心「安定軍心」的問題(陳水扁,2001:90-91)。然而,由於族群認同、政黨認同、以及國家/民族認同之間一向高度契合 (converged)(施正鋒,1993),從國家安全的角度來看,自然要費心如何化解「為何而戰、為誰而戰」的疑問。

主張徵兵的人會說,在多元族群國家裡頭,軍方正可以扮演「社會整合」(social integration)、或是「民族塑造」(nation-building) 的角色 (Johnson, 1964: 71; Nordlinger, 1977: 37-39; Janowitz, 1971: 204),也就是將不同族群的人置於實驗室般的軍隊生活,或可從袍澤之情培養出跨越族群的共同體感覺,尤其是如果社會本來就有一道有形、或無形的族群隔離之際 ,在不得不同心協力的任務過程,常備兵之間或可有機會增加接觸。儘管如此,軍官之間的隔閡、或是軍官與士兵間的差異,並不會因為徵兵制的引入而舒緩。

參、考量人權與和平下的第三條道路

綜合上面的討論來看,主張徵兵制的觀點除了有經濟效率的計算,也有正面的國家整合思維,也就是在單純的軍事目標以外,更有政治上的社會化功能。就一個正值青春期的民主國家而言,台灣對外有中國威脅、對外有多元族群的挑戰,國家安全的考量自然必須較一般民主國家周詳,軍方的角色也不應該被限定在作戰而已,因此,兵役的選擇應該有更寬廣的視野。

從公民權 (citizenship) 的觀點來看,權利與義務必須相符的,不能單向要求權利而不盡義務。不過,從人權的角度來看 (Farkas, 2000),個人應該有自由(的權利)決定自己與國家的定位、以及如何保衛家園;特別是兵役是一種特別的報效國家方式,不僅牽涉到自己寶貴的生命,在必要的時候,也要剝奪敵人的生命,不管是宗教、還是人道上的理由,應該讓人民有拒服軍事役 (conscientious objection)、或是選擇非戰鬥役的權利 (Allen, 1999)。

從和平的角度來看 ,台灣近年來的軍備大致是朝防衛性國防 (defensive defense) 調整,加上傳統戰爭的思維已逐漸被淘汰,並沒有以大量兵員決戰的必要;如果在積極配合公民防衛 (citizen defense) 的推動,徵兵的迫切性更會大幅降低。

我們以為,在維持徵兵制的前提下,不妨將服務國家 (national service) 的概念擴大解釋為包括軍事、以及非軍事的服役,讓國人在機械式的投票主義以外,有機會接觸社會上的多元文化,並且學習如何在差異中尋求共同的認同。近年來,我國開始實施代替役 (alternative service),包括社會役、以及外交役,也就是這是亞洲國家獨一無二的創舉。如果著眼於國家生存空間的擴展,代替役應該可以再擴大辦理,譬如醫療役、農耕役、工程役,甚至於女性的護理役(郭惠二,n.d.)。

未來的兵役制度不管是否全盤調整為募兵制,短期內,職業軍人的族群組成尚難與人口比率相符,這是歷史的產物。族群認同與國家認同是主觀的,個人應該有自我選擇的權利,不容他人置喙,也無所謂的對錯。如果我們認為過去因為族群出身而懷疑個人的忠貞是錯誤的作法,我們自然不能重蹈覆轍,甚或逆轉歧視 (reversal discrimination)。在保障少數族群的起碼配額 (quota) 之際,或許可以進一步以「色盲」的方式,鼓勵各族群加入職業軍人的行列。

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